導(dǎo)航
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青島市委黨校 劉文儉
清潔舒適的生活環(huán)境、科學(xué)高效的管理機制，既影響城市的運行效率、管理成本，也影響居民的創(chuàng)業(yè)成本、幸福感受。近幾年，在市委、市政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，我市城市環(huán)境整治與城市管理工作邁上了新臺階、提升到新水平。但是，與國內(nèi)先進城市相比，我們在城市數(shù)字化管理這一代表城市管理未來發(fā)展趨勢、影響城市管理長效機制建立的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，尚存在較大差距，亟待給予高度重視，進一步采取措施加以解決，以為建設(shè)生態(tài)宜居、幸福美麗青島提供堅實保障和重要支撐。結(jié)合對杭州、寧波數(shù)字化城管工作的調(diào)研，特提出以下建議報告，給市委、市政府及有關(guān)部門參閱。
自住建部2005年在全國試點、推廣數(shù)字化城管新模式以來，各地數(shù)字化城管工作蓬勃開展，數(shù)字化城管建設(shè)、運行、監(jiān)督工作日趨成熟，信息技術(shù)與城市管理工作實現(xiàn)了有機結(jié)合，極大地提高了城市管理效能。尤其是杭州和寧波數(shù)字化城管工作進展較快且成效顯著，分別被冠以“杭州模式”、“智慧城管”，在全國有較大影響。青島作為試點城市之一，自2007年開始推行數(shù)字化城市管理，取得積極而明顯的成效，但在體制機制、經(jīng)費保障、技術(shù)應(yīng)用等方面尚存較大差距。一些問題如果不盡快加以解決，將制約我市城市管理水平的提升、城市容貌的改善、宜居幸福城市的建設(shè)。
一、我市數(shù)字化城管工作與先進城市的對比
?。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)重視方面。中共中央總書記習(xí)近平同志在擔(dān)任浙江省委書記時，就對數(shù)字城管做出專題批示，指出：“‘?dāng)?shù)字城管’是‘?dāng)?shù)字浙江’的重要舉措，是更新城管觀念、提高城管效率、提升城管水平的重要手段，希望有關(guān)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)研究北京市東城區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合我省的實際，抓好試點，逐步推開，以此為載體，全面提升我省城市日常和應(yīng)急管理水平”。為加強對全市數(shù)字城管工作的領(lǐng)導(dǎo)，杭州、寧波市均成立了由市長或分管市長任組長，各縣（市、區(qū)）政府及有關(guān)市級部門、單位的主要或分管負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員的數(shù)字城管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時下設(shè)辦公室，具體協(xié)調(diào)建設(shè)運行中的問題。建立了“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”的工作機制，形成了市區(qū)聯(lián)動、協(xié)同作戰(zhàn)的良好局面。寧波市2008年啟動數(shù)字化城管工作， 2011年3月初新任市委書記帶隊專程赴杭州等城市進行考察，并作出“以建設(shè)智慧城管為抓手，建立綜合協(xié)調(diào)機制，理順城管體制，加強保障，全力提升城管精細(xì)化水平”的批示；2011年5月寧波市市長主持市政府常務(wù)會議研究通過了《關(guān)于推進寧波市智慧城管建設(shè)工作方案》，先后投入4300多萬開展了一、二期建設(shè)，主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，使寧波市數(shù)字化城管工作發(fā)生質(zhì)的飛躍，走在了全國前列。青島市委、市政府也高度重視城市環(huán)境整治工作，但在城市管理長效機制建設(shè)的關(guān)鍵點和突破口——數(shù)字城管建設(shè)上重視不夠、投入不大，環(huán)境整治工作也讓老百姓感到有些虎頭蛇尾。2012年提出大干300天，但是無論是工作進展還是輿論氛圍都顯得力度不夠。
?。ǘ┕芾眢w制方面。寧波市于2011年設(shè)立城市管理局（與市城管執(zhí)法局合署辦公），是主管全市市政、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、城區(qū)河道、供水節(jié)水、污水處理、供氣、供熱、軌道交通工程建設(shè)以及智慧城管等城市管理工作的市政府工作部門。杭州市于2011年設(shè)立城市管理委員會（加掛杭州市城市管理行政執(zhí)法局牌子），是主管全市城市管理和城市管理行政執(zhí)法工作的市政府工作部門，各區(qū)設(shè)立區(qū)城市管理局。青島市城管執(zhí)法局則是行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)和開展數(shù)字化城管工作的市政府直屬機構(gòu)。由此看出，寧波、杭州市的城管部門在政府中的地位作用高于我市城管機構(gòu)。我市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心設(shè)在城管行政執(zhí)法局，以市城市管理委員會辦公室名義行使職權(quán)，實際工作中各區(qū)市及市直部門均認(rèn)為數(shù)字化城管工作是城管執(zhí)法局內(nèi)部工作，增加了工作協(xié)調(diào)推進難度；加之沒有納入績效考核，部分單位、個別區(qū)市對數(shù)字化城市管理的重要性認(rèn)識不足，影響了數(shù)字化城市管理工作運行效果和推進力度。
?。ㄈC構(gòu)編制方面。2008年8月，寧波城管執(zhí)法支隊直屬大隊加掛數(shù)字城管指揮中心牌子，為正處級事業(yè)單位。2011年成立了寧波市智慧城管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建寧波智慧城管中心，升格為行政副局級事業(yè)單位，隸屬市城市管理局，內(nèi)設(shè)4個部門，編制30人。杭州市數(shù)字化城管機構(gòu)設(shè)置在市城管委，原為正處級事業(yè)單位，編制20名，現(xiàn)為副局級事業(yè)單位，編制34名，內(nèi)設(shè)5個處室。青島市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心是市城管執(zhí)法局內(nèi)設(shè)機構(gòu)（正處級），11名行政執(zhí)法
編制，以市城管委辦公室名義開展工作。另外，各區(qū)市數(shù)字城管機構(gòu)設(shè)置、級別、編制及信息采集員隊伍均有差異：青島市市南區(qū)數(shù)字化城市管理機構(gòu)隸屬區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、獨立的正處級數(shù)字化城市管理中心，核定編制14人；市北區(qū)數(shù)字化城市管理機構(gòu)加掛在區(qū)應(yīng)急辦；四方數(shù)字化城市管理機構(gòu)隸屬區(qū)建設(shè)局，屬內(nèi)設(shè)科室；李滄區(qū)數(shù)字化城市管理機構(gòu)設(shè)置在區(qū)機關(guān)事務(wù)局，正科級，與區(qū)應(yīng)急辦合署辦公。信息采集由各區(qū)自行組建采集員隊伍，對本區(qū)出現(xiàn)的城市管理問題進行采集上報并進行案件核查，其中，市南、市北、四方、李滄采集員數(shù)量分別約為210名、18名、70名、70名。
?。ㄋ模┙?jīng)費投入方面。寧波市在2008年，投入2000萬完成數(shù)字城管建設(shè)，于2011年投入2000萬升級完成智慧城管一期建設(shè)，并于近期再投入2300萬開展智慧城管二期建設(shè)，并且智慧城管三期也已列入規(guī)劃。應(yīng)用系統(tǒng)由實時管控拓展到業(yè)務(wù)辦理、實時管控、智能識別、公共服務(wù)四大類。杭州市在2005年投入4000萬完成數(shù)字城管建設(shè)，之后每年投入5000余萬元用于系統(tǒng)維護、軟件開發(fā)升級和系統(tǒng)功能拓展。目前，系統(tǒng)已升級到第三代，相繼拓展了地下管線、橋隧監(jiān)管、節(jié)水監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)GPS監(jiān)管、綜合統(tǒng)計等子系統(tǒng)。我市數(shù)字城管系統(tǒng)使用的是最初系統(tǒng)設(shè)計，總投入近2000萬，只具備實時管控功能，且無遠(yuǎn)期升級改造規(guī)劃。系統(tǒng)建成至今3年多，其運行維護費用尚未列入各級經(jīng)費預(yù)算，設(shè)備保修、軟件維護等項目均已過保修期一年多，由于沒有經(jīng)費來源，至今未能與專業(yè)公司簽訂新的維保合同，數(shù)字化城管系統(tǒng)的運行存在著極大風(fēng)險。各區(qū)市的數(shù)字化管理平臺建設(shè)也不容樂觀，除市南區(qū)基本實現(xiàn)全覆蓋外，市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)只對重要區(qū)域?qū)嵤?shù)字化城市管理，還未能達(dá)到全域覆蓋，城陽區(qū)尚處在試運行階段。嶗山區(qū)、黃島區(qū)按計劃應(yīng)于2011年底前建成并運行，由于換屆、領(lǐng)導(dǎo)變動等多種原因未能按期完成，現(xiàn)正與五市一道開展數(shù)字化城市管理建設(shè)，但部分區(qū)市數(shù)字化城市管理建設(shè)進展甚微。
（五）資源整合方面。寧波智慧城管整合了城市管理12319熱線、公安視頻在內(nèi)的監(jiān)控4672個、工商企業(yè)征信資源46萬余條以及2430平方公里基礎(chǔ)地理信息，較好實現(xiàn)了公安、工商、規(guī)劃等部門資源共享共用。杭州數(shù)字城管整合了城市管理12319熱線、公安視頻在內(nèi)的各類監(jiān)控并普查了406平方公里基礎(chǔ)地理信息，較好實現(xiàn)了公安、規(guī)劃等部門資源共享共用。青島市數(shù)字城管僅從應(yīng)急辦引入視頻監(jiān)控150個，在資源整合利用方面差距較大。
?。┰u價考核方面。寧波建立了智慧城管考核辦法，采取月度通報制、季度點評制、經(jīng)費補助制、責(zé)任追究制，并納入市級目標(biāo)績效考核等方式，保障了評價結(jié)果的應(yīng)用。杭州數(shù)字城管結(jié)果運用主要有以下途徑：一是納入市委、市政府對各區(qū)委、區(qū)政府的年度綜合考評；二是納入市級文明單位評選考核指標(biāo)；三是納入打造“國內(nèi)最清潔城市”評價指標(biāo)；四是納入年度城市管理目標(biāo)考核指標(biāo)，控制以獎代補經(jīng)費7000多萬；五是每月向市四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)專報，并在《杭州日報》上公示。青島市數(shù)字城管評價結(jié)果采取每月公示的方式進行通報，尚未納入各類績效考核，影響我市數(shù)字化城市管理推進的力度和整體工作成效。一些部門對市監(jiān)督指揮中心派遣出的城市管理問題極不重視，辦理不力，甚至不受理、不反饋。市級專業(yè)處置部門結(jié)案率僅為42%，個別部門的結(jié)案率低于20%，而寧波、杭州市市級部門的結(jié)案率一般在90%以上。
二、以數(shù)字化管理為突破口，提升城市管理效能的對策建議
?。ㄒ唬┻M一步提高對數(shù)字化城市管理重要性的認(rèn)識。各級政府和相關(guān)部門，要充分認(rèn)識到數(shù)字化城市管理這一城市管理新模式，是城市管理科學(xué)上的一個重大進步和技術(shù)創(chuàng)新。要切實把數(shù)字城管擺上重要議事日程，完善體制、增加編制、加大投入、加快建設(shè)，積極破解城市管理難題、探索建立長效管理機制，促進宜居幸福青島建設(shè)。建議：一是，根據(jù)新的形勢和要求，修訂完善《關(guān)于進一步推進數(shù)字化城市管理工作的意見》，并抓緊推出青島市數(shù)字化城管實施辦法，強化各級、各部門、各單位職責(zé)，明確考核評比原則和辦法，將數(shù)字化城管考核結(jié)果納入市目標(biāo)績效考核體系并作為各類城市管理評比的重要指標(biāo)，為統(tǒng)籌推進數(shù)字化城管提供有力的政策支持、制度保障；二是，借鑒寧波、杭州等城市的成功經(jīng)驗與做法，建立“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”的工作機制，成立由市主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的數(shù)字化城管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，著力解決我市數(shù)字化城管工作中存在的體制機制、人員編制、經(jīng)費保障等瓶頸性問題，研究制定中長期發(fā)展方案，不斷改善我市數(shù)字化城管工作。
?。ǘ┱{(diào)整和完善數(shù)字化城市管理工作的體制機制。數(shù)字化城管系統(tǒng)是采取閉環(huán)的運行流程，通過城市管理問題采集、派遣處置、指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)實現(xiàn)工作量化、處置及時、考核公開的一種先進管理手段。只有保證各環(huán)節(jié)有機結(jié)合，責(zé)權(quán)配置均衡，鏈條環(huán)節(jié)承續(xù)，才能保證其發(fā)揮作用。這就需要所有涉
及數(shù)字化城管工作的部門都要服從系統(tǒng)的指揮、派遣、考核、評價，形成以數(shù)字化城管為抓手的大城管體制格局。目前，我市城市管理委員會辦公室屬于虛設(shè)機構(gòu)，在實際工作中，市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心，難以實施高位監(jiān)督，無法對市級部門城市管理方面的工作和區(qū)級城市管理工作進行有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、考核評比，有些部門甚至采取無視的態(tài)度。為此，建議按照住建部《數(shù)字化城市管理建設(shè)導(dǎo)則》提出的“高位監(jiān)督”、“監(jiān)管分離”原則要求，結(jié)合我市工作中實際存在的問題，對數(shù)字化城市管理體制做出調(diào)整：方案一，將數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心與市城市管理委員會辦公室整合，作為市城管委具體職能機構(gòu)，負(fù)責(zé)全市數(shù)字化城市管理工作。這樣調(diào)整，一是市城管委辦公室是我市城市管理的牽頭機構(gòu)，而現(xiàn)監(jiān)督指揮中心又以城管委辦公室的名義對我市城市管理進行監(jiān)管，將兩者整合既可精簡機構(gòu)又能形成合力，提高工作協(xié)調(diào)性；二是有利于監(jiān)督指揮中心超脫具體部門的局限，實施外部、高位監(jiān)督；三是數(shù)字化城管獨具的系統(tǒng)化城市管理模式和有力的監(jiān)督評價體系，整合后有利于做實市城管委辦公室職能，以其為抓手，有針對性地指導(dǎo)全市城市管理工作并促進工作落實。方案二，將市數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心調(diào)整提升為市政府直屬單位，和城鄉(xiāng)建設(shè)委合署辦公，由城鄉(xiāng)建設(shè)委代管。這樣調(diào)整，有利于實施高位監(jiān)管，實施考核評比。實施這一方案，需要組建由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成青島市數(shù)字化城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理數(shù)字化城市管理工作推進過程中的重要決策和重大問題。工作領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室，設(shè)在數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)數(shù)字化城市管理日常工作。以上兩種方案，國內(nèi)試點城市都有可行經(jīng)驗。應(yīng)盡快確定方向，進行體制調(diào)整，便于各區(qū)市形成共識，規(guī)范體制設(shè)置，形成監(jiān)督重心上移、處置重心下移、執(zhí)行運行順暢的數(shù)字城市管理架構(gòu)，推進工作有效開展。
在數(shù)字化城市管理工作機制上，重點建立并理順兩項機制，確保發(fā)揮數(shù)字化城市管理效能：一是，加緊建立數(shù)字化城市管理目標(biāo)績效考核體系，納入市級目標(biāo)績效考核，確保占據(jù)相當(dāng)?shù)臋?quán)重，并與城維費發(fā)放掛鉤。只有建立全面完善的考核評價體系，才能保證數(shù)字化系統(tǒng)監(jiān)督結(jié)果得到充分運用，發(fā)揮其激勵作用，提高政府部門和區(qū)市的執(zhí)行力，促進建立精細(xì)化、社會化、長效化的城市管理。寧波、杭州等城市的成功實踐證明，是否將數(shù)字化城市管理工作納入市級目標(biāo)績效考核，對工作效能有重大影響。如杭州在將數(shù)字化城市管理納入市級目標(biāo)考核后，其問題及時解決率由27%大幅提升到86%，效果立竿見影；二是，調(diào)整采集員管理機制。目前，我市各區(qū)自行組建信息采集隊伍且人員配備差距較大，既自己發(fā)現(xiàn)問題，又監(jiān)督自身處理情況，還要接受市級考核，造成發(fā)現(xiàn)問題越多，處置和考核壓力也就越大。因此，發(fā)現(xiàn)問題的主動性、積極性易受影響，甚至出現(xiàn)選擇性采集和虛假城市案件，致使全市數(shù)字化城市管理統(tǒng)計結(jié)果出現(xiàn)偏差、難以體現(xiàn)公平公正。為此，建議調(diào)整信息采集員管理機制。建立信息采集員統(tǒng)一由市級委托服務(wù)外包公司管理模式，按照萬米單元格要求全面合理配置采集人員，負(fù)責(zé)對各區(qū)數(shù)字化城市管理工作進行日常巡查、專項檢查和定點抽查，負(fù)責(zé)案件上報、核查及統(tǒng)計等工作，徹底解決當(dāng)前存在的監(jiān)管力度小，人手不足的工作被動狀況。將區(qū)級數(shù)字城管均歸口城管局，在工作上保證上下協(xié)調(diào)一致。以此實現(xiàn)全覆蓋、全時段、長效化的城市管理。
?。ㄈ┱腺Y源、完善功能，搭建綜合性管理平臺。一是，按照國家、省有關(guān)要求，盡快整合12319市政熱線，使其成為城市管理熱線，并與12345等熱線實現(xiàn)互聯(lián)互通，既增加城市管理問題的采集量，又可以提高公眾參與度，促進城市管理問題的解決。繼而，借鑒杭州等地的經(jīng)驗，對建委、公安、工商、規(guī)劃、國土、等部門資源整合，共享共用監(jiān)控視頻、熱線、地下管道、地理信息等資源，以節(jié)約建設(shè)費用，不斷提高數(shù)字城管系統(tǒng)功能，強化數(shù)字城管監(jiān)控服務(wù)能力；二是，不斷拓展優(yōu)化系統(tǒng)功能。市數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心要及時推進系統(tǒng)升級改造，加強基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)建設(shè)，將更多的城市管理對象納入數(shù)字化管理范圍，引入智能管控、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、內(nèi)外網(wǎng)互換等新技術(shù)，推進數(shù)字化管理由市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生向地下管網(wǎng)、工程車輛管理等領(lǐng)域拓展，向人口資源、社會安全、自然災(zāi)害、應(yīng)急管理等領(lǐng)域延伸。例如，針對“停車難”，立足數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，實施“停車新政”，搭建停車綜合管理服務(wù)平臺等，不斷提高數(shù)字城管效能。
?。ㄋ模┰黾油度搿⒉扇∨e措，提升數(shù)字化系統(tǒng)效能。數(shù)字化城管建設(shè)包括系統(tǒng)建設(shè)、軟件建設(shè)、地理數(shù)據(jù)普查、人員工資以及建成后的系統(tǒng)維護、功能拓展，每一項都需要充足的經(jīng)費保障。杭州市目前每年數(shù)字化城管維護開發(fā)經(jīng)費5000多萬，以獎代補經(jīng)費7000多萬。鑒于我市數(shù)字化城管缺少正常的系統(tǒng)維護經(jīng)費以及部分城市部件權(quán)屬尚未理清，給系統(tǒng)維護運行和案件處置帶來困難，影響工作效能。建議借鑒寧波、杭州等先進城市做法，將我市數(shù)字化城管運行維護資金列入
市財政預(yù)算，切實保障其工作正常運轉(zhuǎn)和升級改造需求；建立數(shù)字化城市管理應(yīng)急處置工作保障機制，每年撥付一定款項建立“代整治”專項資金，由數(shù)字化城市管理中心掌握，對城市管理主體不明或一時難以確認(rèn)城市管理主體且易影響市容市貌或社會安全的城市管理問題，采取應(yīng)急處置措施，先期解決問題，然后追究相關(guān)責(zé)任，確保問題在第一時間處置和解決。
目前，我市數(shù)字化城管工作不僅在體制機制、組織保障等方面存在不少弊端，也缺乏長遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃方案。為此，建議學(xué)習(xí)寧波經(jīng)驗，對我市數(shù)字化城管工作重新梳理，組織市編辦、市城管局、市城管辦、市財政等部門以及區(qū)市數(shù)字化人員在充分調(diào)研、分析、論證的基礎(chǔ)上，合理設(shè)定工作模式和組織機構(gòu)，編制科學(xué)長遠(yuǎn)的青島市數(shù)字化城市管理建設(shè)方案，并以此指導(dǎo)、規(guī)范、統(tǒng)籌全市數(shù)字化城管工作，把我市數(shù)字化城管工作推向新高度，促進城市管理再上新臺階。
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