南崗區(qū)園林管理局 莽昆侖
近年來,隨著我市城建規(guī)模的不斷擴(kuò)大,建立在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的,以政府財(cái)力直接投入為主導(dǎo),行政配置資源為主體的城市建設(shè)投融資體制,已無法適應(yīng)城市化進(jìn)程的需要。
一、目前城建投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀及問題
（一）現(xiàn)有投融資平臺(tái)脆弱,缺少實(shí)體支撐
目前，我們按照“政府投資、國(guó)企運(yùn)作”的模式,以無收益的公益性資產(chǎn)為資本組建國(guó)資總公司作為投融資平臺(tái),然后以政府信用為擔(dān)保進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。由于缺少實(shí)體支撐,幾乎沒有經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流入,其財(cái)務(wù)指標(biāo)通常達(dá)不到基本的信用標(biāo)準(zhǔn),必須依靠政府資源的支持,才能勉強(qiáng)維持平臺(tái)資金周轉(zhuǎn)。
（二）債務(wù)問題突出,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)
一是籌資渠道單一,城市建設(shè)債務(wù)主要表現(xiàn)為對(duì)銀行尤其是商業(yè)銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續(xù)能力不強(qiáng);三是凈資產(chǎn)負(fù)債率高。城市建設(shè)項(xiàng)目基本上是公益性項(xiàng)目,投資回報(bào)少,必然造成融資規(guī)模不斷擴(kuò)大,而資本金卻未能與負(fù)債總額同步增長(zhǎng),造成了凈資產(chǎn)負(fù)債率畸高。
?。ㄈ╉?xiàng)目管理機(jī)制混亂,損失浪費(fèi)問題嚴(yán)重
目前,城建投資項(xiàng)目的具體實(shí)施一般由行業(yè)主管部門成立國(guó)有獨(dú)資子公司作為建設(shè)業(yè)主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業(yè),違規(guī)問題較多,項(xiàng)目超概算嚴(yán)重,項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范,普遍存在變更設(shè)計(jì)施工等問題。
二、現(xiàn)行投融資體制運(yùn)行中已暴露出的弊端
?。ㄒ唬┩顿Y主體單一
目前,城建領(lǐng)域的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體均為行業(yè)主管部門成立的國(guó)有獨(dú)資子公司,呈現(xiàn)分散融資、單一建設(shè)、壟斷經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業(yè)主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設(shè)沒有本質(zhì)區(qū)別。
?。ǘ┏杀炯s束彈性化
現(xiàn)行模式其實(shí)就是“借貸主體是國(guó)資總公司,投資主體是各子公司,最終負(fù)債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔(dān)償債風(fēng)險(xiǎn),又缺少必要的約束機(jī)制,造成各種違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生,普遍存在損失浪費(fèi)資金的現(xiàn)象。
?。ㄈ┤谫Y渠道狹隘化
現(xiàn)行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。事實(shí)上,許多私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),但缺少準(zhǔn)入規(guī)則,城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理呈封閉式運(yùn)行,使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應(yīng),抑制了企業(yè)和個(gè)人參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目公平競(jìng)爭(zhēng)的積極性,阻礙了政府財(cái)政之外的資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
三、建立城市建設(shè)新型投融資體制的建議
建議進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革,打破公用行業(yè)市場(chǎng)壟斷,開放城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng),進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,推行以市場(chǎng)化為取向的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新,最終建立政府融資平臺(tái)化、公用事業(yè)民營(yíng)化、投資主體多元化、企業(yè)投資主體化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、融資渠道市場(chǎng)化的新型投融資體制。
（一）立即轉(zhuǎn)變思想觀念。長(zhǎng)期以來,城市建設(shè)的傳統(tǒng)體制使得人們對(duì)城市建設(shè)中公用行業(yè)的理解發(fā)生偏差,往往只注重它的社會(huì)公益性、福利性的一面,認(rèn)為公用行業(yè)向社會(huì)提供服務(wù)應(yīng)該是無償?shù)?即使收費(fèi),也只能是象征性的。實(shí)踐證明,無視公用行業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性的觀點(diǎn),只能導(dǎo)致這一行業(yè)的不斷萎縮和衰亡。我市要從今天開始，真正樹立“經(jīng)營(yíng)城市”的理念,以符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)組織形式來運(yùn)作城市建設(shè),構(gòu)建城建資金的良性循環(huán)機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
?。ǘ┲鸩酵貙挸墙ㄍ度谫Y渠道,節(jié)約政府投資,解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題。我市在投融資時(shí)應(yīng)注重直接融資,加快利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資的步伐,建立科學(xué)的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機(jī)制。主要是從股權(quán)融資和債權(quán)融資以及各種融資模式的組合方面進(jìn)行研究,挖掘城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的營(yíng)利點(diǎn),吸引民間資本和外資進(jìn)入,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的投融資格局。
?。ㄈ┍P活存量,搞活增量,推動(dòng)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)和激活無形資產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)城市的重要內(nèi)容和組成部分,相輔相成,互為條件。我市通過經(jīng)營(yíng)城市,盡快使城市資本實(shí)現(xiàn)“投入——經(jīng)營(yíng)——增值——再投入”的良性循環(huán),真正實(shí)現(xiàn)“以城養(yǎng)城,以城建城”。
（四）盡快實(shí)行“政企分開,投、建、管分離”,提高運(yùn)行效率。實(shí)行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴(yán)重的“等靠要”現(xiàn)象,政府可以把主要精力轉(zhuǎn)向?yàn)橥顿Y者服務(wù),為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境。同時(shí),政府應(yīng)防止從統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端走向全盤推向市場(chǎng),由市場(chǎng)主宰的職能虛位極端,在整個(gè)城市投融資體制改革中,必須切實(shí)加強(qiáng)政府的監(jiān)管、導(dǎo)向、調(diào)控作用。
?。ㄎ澹┘訌?qiáng)對(duì)城建資金的管理與監(jiān)督
1.加強(qiáng)制度建設(shè)。盡快建立健全相關(guān)規(guī)范性文件,從制度上為強(qiáng)化建設(shè)資金管理提供保障。
2.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。盡快把內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)、過程中審計(jì)和事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來,包括對(duì)工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴(yán)格審核項(xiàng)目用款,減少項(xiàng)目資金沉淀。
3．配套進(jìn)行項(xiàng)目管理體制改革,進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的功能。盡快通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、設(shè)計(jì)施工總承包制以及項(xiàng)目代理制等方式,對(duì)項(xiàng)目管理體制進(jìn)行改革,降低建設(shè)成本,提高投資效益。
（六）建立城建發(fā)展專項(xiàng)資金,完善償債機(jī)制。建立穩(wěn)定的城建發(fā)展專項(xiàng)資金和可靠的貸款償還機(jī)制,保證城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。
城市建設(shè)新型投融資體制的建立，使原本脆弱的城建投融資平臺(tái)得到了強(qiáng)化，規(guī)避了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化了城建項(xiàng)目管理，避免了城建項(xiàng)目實(shí)施過程中的物資浪費(fèi)，拓寬了融資渠道，保障了城市建設(shè)科學(xué)發(fā)展，一舉多得，效益巨大。
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