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劉文儉? 青島市委黨校
由于政績(jī)觀偏頗、考核制度不科學(xué)以及分灶吃飯的財(cái)政體制等原因，使得區(qū)市之間的競(jìng)爭(zhēng)有愈演愈烈之勢(shì)。各級(jí)地方政府只顧考慮自身發(fā)展、忽視區(qū)域合作、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，不僅帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、造成浪費(fèi)，工業(yè)園區(qū)紛紛上馬、亂占土地，招商引資你爭(zhēng)我?jiàn)Z、導(dǎo)致?lián)p失，城區(qū)建設(shè)互相攀比、華而不實(shí)等問(wèn)題，而且影響城市協(xié)調(diào)發(fā)展與整體競(jìng)爭(zhēng)力提升，也導(dǎo)致城市整體利益受損。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，如何趨利避害，既使市區(qū)間通過(guò)適度競(jìng)爭(zhēng)保持活力，又能通過(guò)合作落實(shí)市委“全域統(tǒng)籌”戰(zhàn)略、提升青島協(xié)調(diào)發(fā)展水平，是需要市委、市政府關(guān)注的問(wèn)題。就此提出以下建議：
一、充分認(rèn)識(shí)區(qū)市合作發(fā)展的必然性
區(qū)域合作是生產(chǎn)力社會(huì)化和地區(qū)分工發(fā)展的必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、全球信息化及技術(shù)革命的推動(dòng)，合作發(fā)展不僅成為國(guó)際潮流，也被越來(lái)越多的地方管理當(dāng)局所認(rèn)同、遵從，進(jìn)而主動(dòng)參與、積極推動(dòng)。
國(guó)際層面，經(jīng)濟(jì)全球化加速、區(qū)域一體化進(jìn)程加快，使區(qū)域間的合作多于競(jìng)爭(zhēng)。新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體特別重視國(guó)際間合作、國(guó)內(nèi)區(qū)域合作發(fā)展問(wèn)題。目前，中國(guó)與越來(lái)越多的國(guó)家達(dá)成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，對(duì)外開(kāi)放呈現(xiàn)新格局，更加注重“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”的平衡。“一帶一路”倡議的實(shí)施，將引領(lǐng)中國(guó)與世界的合作走向更深的層次、更廣泛的領(lǐng)域、更寬廣的地區(qū)。國(guó)內(nèi)層面，國(guó)家區(qū)域發(fā)展政策更加注重引領(lǐng)區(qū)域合作，通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)西咸新區(qū)、貴安新區(qū)，部署長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等，進(jìn)一步促進(jìn)以城市為主體的區(qū)域合作步入新常態(tài)。
區(qū)域發(fā)展實(shí)踐讓各地領(lǐng)導(dǎo)者合作意識(shí)大為增強(qiáng)。大家在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中越來(lái)越意識(shí)到，只有自覺(jué)地融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，與其他地區(qū)或城市共享資源，廣泛開(kāi)展合作，才能實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。面對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的各種問(wèn)題與矛盾，一些城市和地區(qū)開(kāi)始尋求協(xié)作發(fā)展途徑。城市的戰(zhàn)略思維得以轉(zhuǎn)型，通過(guò)區(qū)域合作尋求“大市場(chǎng)、大整合、大突破”的愿望日趨強(qiáng)烈、行動(dòng)變得主動(dòng)，開(kāi)始以積極的姿態(tài)建立城市間新型戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。
作為“一帶一路”倡議的指點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)城市，青島市要在“十三五”期間取得更大發(fā)展、發(fā)揮更大作用，必須更加注重在區(qū)域合作中尋求突破、有所作為。而區(qū)域合作的前提和基礎(chǔ)，就是做好自身范圍內(nèi)的區(qū)市合作。尤其是市南、嶗山、市北區(qū)等發(fā)展空間受限的城區(qū)，如何參與到“一谷兩區(qū)”建設(shè)以及如何與平度、萊西等市合作發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，都需要強(qiáng)化區(qū)市合作。
二、進(jìn)一步促進(jìn)以區(qū)市間合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的建議
區(qū)市間合作成功的關(guān)鍵和重點(diǎn)在于，在堅(jiān)持利益共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則下，創(chuàng)新區(qū)域合作新機(jī)制，以在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)、跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建以及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的整合方面形成制度性規(guī)定或約束，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)共同發(fā)展。
（一）建立青島一體化發(fā)展高位協(xié)調(diào)機(jī)制
黨的十八屆三中全會(huì)提出：建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。兩個(gè)或多個(gè)低層級(jí)的區(qū)域之間的合作存在外部性問(wèn)題，而對(duì)其由管轄權(quán)的上級(jí)政府而言則是內(nèi)部化發(fā)展問(wèn)題。這時(shí)需要由上一級(jí)政府組織設(shè)立區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目的是將兩個(gè)低層級(jí)政府間的外部性合作變成上級(jí)層級(jí)的內(nèi)部化合作。這樣做的目的，一是只有上級(jí)政府能夠協(xié)調(diào)下一級(jí)不同利益主體間的合作行為。對(duì)口幫扶作為區(qū)域合作的一種特殊形式之所以能在我國(guó)長(zhǎng)期而有效推進(jìn)，即得益于上級(jí)政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)、任務(wù)安排與考核。二是上一級(jí)政府有自己的獨(dú)立位置和立場(chǎng)，能以整體利益最大化為宗旨，原則上不受合作主體單方利益的侵?jǐn)_。
實(shí)際操作中，青島市政府負(fù)責(zé)組織跨區(qū)市間合作與一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);區(qū)市政府是負(fù)責(zé)組織本域內(nèi)鎮(zhèn)街間合作與一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。具體組織形式，可以是政府領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組;也可借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，比如，美國(guó)的區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)及區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)，德國(guó)的區(qū)域聯(lián)合體，加拿大的大都市區(qū)政府等。區(qū)域一體化權(quán)威高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，是逐步構(gòu)建起區(qū)域規(guī)劃協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同、環(huán)境保護(hù)協(xié)同、旅游資源協(xié)同、人口轉(zhuǎn)移與社會(huì)保障協(xié)同等區(qū)域協(xié)同發(fā)展軟機(jī)制。這些機(jī)制的構(gòu)建，不是一時(shí)一事，而是需要定期、不定期給予關(guān)注和落實(shí)。青島市政府要注意為區(qū)市合作提供支持，而且用優(yōu)惠政策加以引導(dǎo)，使鄰近區(qū)市、鎮(zhèn)街間以及跨域合作更加緊密、穩(wěn)定、深化發(fā)展。
建議在政府層面建立“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實(shí)高效”的區(qū)市合作機(jī)制。三級(jí)運(yùn)作是決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層統(tǒng)分結(jié)合運(yùn)作。決策層即“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”，主要是決定跨區(qū)市重點(diǎn)區(qū)域合作的方向、原則、目標(biāo)與重點(diǎn)問(wèn)題等重大問(wèn)題;協(xié)調(diào)層即由市領(lǐng)導(dǎo)主持、常務(wù)副區(qū)（市長(zhǎng)）參加的“區(qū)市合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”，基本任務(wù)是落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)青島市域重大合作事宜;執(zhí)行層包括設(shè)在各區(qū)（市）發(fā)改委的專門機(jī)構(gòu)、各區(qū)（市）就重點(diǎn)合作項(xiàng)目組成的專題組，以及就落實(shí)合作事宜而組成的“區(qū)市經(jīng)濟(jì)合作組”。在這種構(gòu)架下，決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層統(tǒng)分結(jié)合運(yùn)作，將會(huì)帶動(dòng)上下級(jí)政府之間的統(tǒng)分結(jié)合、政府與企業(yè)間的統(tǒng)分結(jié)合、政府與行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的統(tǒng)分結(jié)合。
（二）發(fā)展規(guī)劃編制要引領(lǐng)區(qū)市合作并抓好落實(shí)
“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制要弱化行政區(qū)劃概念，強(qiáng)化重點(diǎn)功能區(qū)的概念，從而能統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域資源整合力度和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，解決各自為政、低層次重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)市合作的引領(lǐng)主要有以下方面的問(wèn)題：
1.區(qū)域大交通。做好區(qū)域內(nèi)公路、航道、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)的協(xié)調(diào)與銜接，推進(jìn)區(qū)域大交通體系規(guī)劃，做好區(qū)市間快速軌道交通網(wǎng)規(guī)劃，促進(jìn)青島大都市區(qū)的形成。
2.區(qū)域信息資源共享。研究提出區(qū)域電子政務(wù)信息資源和信息體系資源共享規(guī)劃，制訂區(qū)域電子地圖建設(shè)方案，統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)工作，整合建立區(qū)域公共信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。
3.區(qū)市旅游合作。進(jìn)一步規(guī)劃和營(yíng)造良好的旅游交通環(huán)境，共同推進(jìn)城市旅游集散中心建設(shè)，聯(lián)手共建大旅游圈，合作開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游度假區(qū)，共同探索跨區(qū)市旅游連鎖經(jīng)營(yíng)。
4.區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。聯(lián)手進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與整治，規(guī)劃建立區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的合作框架，共同實(shí)施區(qū)域環(huán)境治理工程的建設(shè)，建立區(qū)域環(huán)境違法行為的聯(lián)防機(jī)制等。
5.區(qū)域內(nèi)天然氣管道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。在這方面，“廣佛同城”促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的做法可為青島各區(qū)市合作及與臨近城市的合作提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。
（三）改革GDP為主的考核體制和屬地原則的財(cái)稅體制
市政府應(yīng)該通過(guò)有效的政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)各區(qū)市向區(qū)域合作的方向努力。例如，將以GDP考核政績(jī)的做法改為更全面的方法。
1.探索將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)框架由單一的GDP體制變?yōu)镚DP與GNP雙軌制。
2.將屬地原則的財(cái)政稅收制改為更為靈活的屬地和異地并存的稅制。這樣就會(huì)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體跨區(qū)域合作與合資，鼓勵(lì)中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)向異地發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)要素資源按市場(chǎng)需求而不是按行政需求實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整合。
3.向中央申請(qǐng)?jiān)谇鄭u開(kāi)展將增值稅為主的稅收體制改為增值稅與消費(fèi)稅并舉的稅制試點(diǎn)。
4.市財(cái)政拿出部分資金設(shè)立區(qū)市合作公共基金、一體化發(fā)展基金。用于跨域重大基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目投資，重點(diǎn)支持區(qū)市間聯(lián)合的項(xiàng)目（例如產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、合建污水處理設(shè)施等）。即市政府在財(cái)政安排上，讓區(qū)市通過(guò)合作伙伴組織的形式，獲得未組成這種關(guān)系時(shí)所無(wú)法得到的財(cái)政支持;或者上級(jí)政府對(duì)于開(kāi)展合作的區(qū)市給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加大稅收下解力度。
（四）創(chuàng)新利益共享與利益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)老企業(yè)搬遷
利益共享是區(qū)域合作的起點(diǎn)和動(dòng)力目標(biāo)。利益補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)利益共享的路徑和前提，是區(qū)域合作運(yùn)行的核心和關(guān)鍵;合理的利益分配機(jī)制是深化區(qū)市合作的根本支撐。建立利益補(bǔ)償與分享機(jī)制，兼顧效率和公平，可以有效地化解區(qū)市合作與利益調(diào)整過(guò)程中可能產(chǎn)生的阻力，并增強(qiáng)各地區(qū)尤其是落后地區(qū)的發(fā)展后勁。
在利益共享機(jī)制的建立上，要強(qiáng)化跨區(qū)市投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項(xiàng)利益分享的政策安排和制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成依據(jù)充分、指標(biāo)健全、權(quán)重得當(dāng)?shù)某晒窒頇C(jī)制;著力探索合作園區(qū)利益分配模式，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)間產(chǎn)值、稅收利潤(rùn)、節(jié)能減排等科學(xué)合理分割。一種思路是將轉(zhuǎn)移企業(yè)的管理營(yíng)銷部門留在轉(zhuǎn)移地區(qū)。根據(jù)國(guó)家稅收屬地管理的基本原則，如將轉(zhuǎn)移地區(qū)企業(yè)的管理營(yíng)銷、加工制造部門全部轉(zhuǎn)移到共建園區(qū)時(shí)，轉(zhuǎn)移地區(qū)會(huì)因此流失較多的稅收。為減輕其稅收流失壓力，可實(shí)行將企業(yè)的管理營(yíng)銷部門仍留在轉(zhuǎn)移地區(qū)，共建園區(qū)只承接加工制造部門。加工制造部門產(chǎn)生的生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅在共建園區(qū)繳納，而其他稅收在轉(zhuǎn)移地區(qū)繳納。另一種思路是通過(guò)稅收分成讓轉(zhuǎn)移地區(qū)政府分享合作收益。兩地政府簽訂合作協(xié)議，將增值稅、所得稅的地方留成的一部分讓渡給發(fā)達(dá)地區(qū)政府（例如5：5或4：6分成），這樣有利于增強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)政府合作共建園區(qū)的積極性，消除其對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化、稅收減少、就業(yè)不足等問(wèn)題的擔(dān)憂，也為其“退二進(jìn)三、騰籠換鳥(niǎo)”，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供緩沖和保障?；蛘咴谕七M(jìn)老企業(yè)搬遷過(guò)程中，實(shí)行存量稅收留在遷出地、增量部分留給遷入地的做法，以平衡雙方利益、消除遷出地政府的擔(dān)憂和稅收銳減的壓力。第三種思路是探索GDP指標(biāo)分解、利益共享的具體辦法。目前GDP統(tǒng)計(jì)上的屬地原則，造成轉(zhuǎn)移企業(yè)的GDP指標(biāo)無(wú)法在轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地之間分解;大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)造成遷出城區(qū)GDP指標(biāo)大幅下降，進(jìn)而影響到轉(zhuǎn)出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，不利于區(qū)市合作的推進(jìn)。為此，可探索建立產(chǎn)業(yè)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的利益共享機(jī)制，如研究制定GDP指標(biāo)分解和跨區(qū)市合作政府的績(jī)效考核辦法，研究承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的收益如何由合作各方分享，項(xiàng)目投產(chǎn)后產(chǎn)生的增值稅、所得稅地方留成部分，如何在合作一致的基礎(chǔ)上按一定比例分成的具體實(shí)施辦法。這些制度安排，有利于激勵(lì)輸出地在承接地設(shè)立區(qū)中區(qū)、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與合作區(qū)建設(shè)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。
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