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房 濤 嶗山區(qū)國土局測繪中心
土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地，確定土地利用約束性控制指標(biāo)，劃分土地利用區(qū)，實施土地利用宏觀控制的依據(jù)。城市規(guī)劃則是各級人民政府為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。
“兩規(guī)”在許多國家都是一個規(guī)劃，但在我國卻分屬兩個行政主管部門主管。土地利用總體規(guī)劃屬于國土資源管理部門管理，城市規(guī)劃屬于規(guī)劃部門管理。由于兩個部門工作思路、規(guī)劃編制方法等的不同，造成了“兩規(guī)”編制的不統(tǒng)一。
一、“兩規(guī)”不統(tǒng)一的主要原因
?。ㄒ唬皟梢?guī)”的編制行政主管部門工作思路與方法不同
雖然國土資源管理部門和規(guī)劃部門的職責(zé)分工明確，但在實際工作中，卻存在許多職能交叉的地方。兩個部門從各自的職能出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上難免無法取得一致見解，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時空安排。同時，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測指標(biāo)偏小。
（二）“兩規(guī)”編制的目的、內(nèi)容不同
從編制目的上來看，土地利用總體規(guī)劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國土規(guī)劃低一個層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。
從內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟社會發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。
?。ㄈ皟梢?guī)”編制的基礎(chǔ)材料不同
“兩規(guī)”在編制中使用的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料不一樣。土地利用總體規(guī)劃使用的是每年的土地利用變更調(diào)查資料，城市規(guī)劃使用的是城規(guī)口的調(diào)查資料。往往兩個現(xiàn)狀資料在對同一類用地的認(rèn)定不一樣，造成規(guī)劃編制的現(xiàn)狀基礎(chǔ)不一樣。是造成兩個規(guī)劃中用地布局不一致的重要原因。
“兩規(guī)”在編制中規(guī)劃編制使用的底圖不一樣。城市規(guī)劃使用的是從1：10萬到1：2000的地形圖，坐標(biāo)系為青島市獨有的坐標(biāo)系。土地利用總體規(guī)劃使用底圖比例為1：1萬，坐標(biāo)系為國土部和市政府統(tǒng)一要求的西安坐標(biāo)系。
“兩規(guī)”在編制中對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的確定方法不一樣。城市規(guī)劃在確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模時是根據(jù)現(xiàn)狀人均建設(shè)用地指標(biāo)和城市用地分類及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等來確定規(guī)劃的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。而土地利用總體規(guī)劃在確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模時，除了結(jié)合城規(guī)的幾個標(biāo)準(zhǔn)外，還要考慮上位土規(guī)分配的指標(biāo)和現(xiàn)狀人均耕地面積等因素來綜合確定。
一個項目如果需要用地，必須同時符合“兩規(guī)”的要求。但是由于兩規(guī)分屬兩個部門管理，存在一些現(xiàn)實問題，一是部分土地規(guī)劃成建設(shè)用地但不在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，或者沒有排入近期城市規(guī)劃的范圍，造成土地指標(biāo)的浪費。二是一些進(jìn)入近期城市規(guī)劃或近期急需開發(fā)的重點項目，因為沒有土地指標(biāo)，遲遲不能落地。因此，“兩規(guī)”的不統(tǒng)一嚴(yán)重影響了城市發(fā)展的速度。
二、工作建議
?。ㄒ唬┏闪ⅰ皟梢?guī)”統(tǒng)一管理部門
“兩規(guī)”所涉及的部門較多。規(guī)劃得以實現(xiàn)的一個重要條件就是部門之間的協(xié)調(diào)。而部門之間要協(xié)調(diào)就必須轉(zhuǎn)變部門觀念，加強部門間的溝通與協(xié)同。
現(xiàn)行的一種辦法是借鑒上海、深圳、武漢等地規(guī)劃、國土部門合并等有益的經(jīng)驗，實現(xiàn)土地規(guī)劃編制部門和城市規(guī)劃編制部門的整合;另一種辦法是在我市現(xiàn)行的組織架構(gòu)下，成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)“兩規(guī)”的整合、變更等管理工作?！皟梢?guī)”在整合、變更過程中應(yīng)充分聽取和吸收兩個部門的建議和意見，避免原來兩個部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強調(diào)某一方面的情況。
?。ǘ┙ⅰ皟梢?guī)”協(xié)調(diào)管理制度
完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的最高體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對規(guī)劃運作系統(tǒng)的法律化。因此，在市政府層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定已成為當(dāng)務(wù)之急。建議在第一條建議的基礎(chǔ)上，組織對《土地管理法》《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，特別要明確“兩規(guī)”的溝通反饋與調(diào)控管理機制，以增強規(guī)劃權(quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。
?。ㄈ┮?guī)范“兩規(guī)”編制標(biāo)準(zhǔn)兩個規(guī)劃，兩套標(biāo)準(zhǔn)。不僅僅是對編制規(guī)模等概念的理解不同，更重要的是對坐標(biāo)系等標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定不同。盡管青島市政府早在2011年就正式下文，要求廢除青島坐標(biāo)系，采用全國統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)，但時至今日，仍有部分規(guī)劃成果沒有采用全國統(tǒng)一坐標(biāo)系。因此建議盡快組織編寫“兩規(guī)”統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為“兩規(guī)合一”奠定基礎(chǔ)。
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