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牟效升 山東省北墅監(jiān)獄
建設(shè)海洋強市是我市實施海洋強國戰(zhàn)略，積極主動服務(wù)“一帶一路”重要發(fā)展戰(zhàn)略，有效推進(jìn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要舉措。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的戰(zhàn)略高度，要求必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為未來海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作指明了方向。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心和主體是海洋自然生態(tài)系統(tǒng)，只有從源頭上保護(hù)好海洋自然生態(tài)系統(tǒng)，海洋生態(tài)工程建設(shè)才能夠成為有源之水、有本之木。黨的十八屆五中全會又提出了新的要求，把堅持陸海統(tǒng)籌，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，作為建設(shè)海洋強國，拓展藍(lán)色經(jīng)濟空間的基本要求。建設(shè)海洋強市，踐行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)海洋生態(tài)工程的新體制、新機制，具體應(yīng)抓好以下方面：
一、要創(chuàng)建海洋生態(tài)工程建設(shè)的科學(xué)體系
建設(shè)海洋強市、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)科學(xué)的設(shè)置指標(biāo)體系，突出地發(fā)揮指標(biāo)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和引導(dǎo)性作用。
（一）要自覺地遵循功能區(qū)分界線。切實維護(hù)好國家主體功能區(qū)規(guī)劃的法律地位，以統(tǒng)領(lǐng)其他規(guī)劃，解決發(fā)展規(guī)劃不配套、相互矛盾和銜接不暢的問題。
?。ǘ┮谛隆碍h(huán)境保護(hù)法”的基礎(chǔ)上，利用我市享有地方立法權(quán)暨多年的立法實踐的有利條件。在已有《青島市膠州灣保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，再制定一部制定“生態(tài)安全條例”等地方性法規(guī)，對國土空間開發(fā)、自然資源保護(hù)和合理利用，對生態(tài)屏障和生態(tài)脆弱地區(qū)以及海洋資源超載地區(qū)確定明確的生態(tài)紅線和限制措施，確保我市生態(tài)安全。兩部法律相互銜接，各有側(cè)重的制度和用途，才能更有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
?。ㄈ嵭协h(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。一是建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防范區(qū)域聯(lián)動機制。二是在我市的大沽河、李村河、樓山河、墨水河等入海河流的上游地區(qū)設(shè)立生態(tài)屏障地區(qū)，探索建立“生態(tài)工業(yè)園區(qū)”的新型模式，防止污染高耗能企業(yè)向這些地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，制止水電資源無序開發(fā)。三是我市從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的所有企業(yè)都應(yīng)從企業(yè)利潤中提取生態(tài)修復(fù)基金，企業(yè)使用，政府監(jiān)管、限期修復(fù)、檢查驗收，走綠色循環(huán)之路。四是繼續(xù)實行退耕還林、退牧還草的優(yōu)惠政策，推動和完善林權(quán)制度的改革，調(diào)動我市廣大群眾種樹種草、護(hù)樹護(hù)草的積極性。
二、要將海洋生態(tài)文明融入四個建設(shè)中去
生態(tài)文明建設(shè)是總體布局的后來者，但非常重要，使總體布局更加全面更加平衡。它將給我市在處理發(fā)展海洋經(jīng)濟與保護(hù)海洋環(huán)境關(guān)系上，在處理人與自然關(guān)系上的提供一種新的治理理念和政策導(dǎo)向，是深入實施海洋強國戰(zhàn)略和“海洋+”行動計劃的重要保證。
融入經(jīng)濟建設(shè)。其重點是著力推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。實現(xiàn)這一目標(biāo)有三點非常重要。一是在各級政府制定的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、計劃中，要明確生態(tài)、環(huán)境保護(hù)和能源消耗的目標(biāo)、任務(wù)，并以此來考核、獎勵各級政府。二是制定相應(yīng)的積極政策，發(fā)揮激勵和約束作用，解決環(huán)境問題的外部性和公平問題。三是加強生態(tài)保護(hù)和污染防治的科學(xué)研究。技術(shù)進(jìn)步要以研發(fā)和推廣綠色技術(shù)為重點，強化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的制定。
融入政治建設(shè)。重要的有三點：一是法規(guī)的建設(shè)。要特別注意用法律規(guī)范政府、企業(yè)、公民，包括社會組織在環(huán)境與生態(tài)保護(hù)方面的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，要促進(jìn)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用上體現(xiàn)社會公平正義。二是建立完整的政府及領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核、評價、獎勵制度和辦法，重點是，考核結(jié)果要公開，獎勵辦法要兌現(xiàn)，形成正確的執(zhí)政導(dǎo)向。三是要將市委關(guān)于海洋生態(tài)文明建設(shè)的政治意愿努力化為全市各級黨委、政府及有關(guān)部門的統(tǒng)一思想和自覺行動。
融入文化建設(shè)。首先是對海洋生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟關(guān)系認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立在環(huán)境新資源的承載力之上，建設(shè)海洋強市必須建立在海洋環(huán)境新資源的承載力之上。二是價值觀念的轉(zhuǎn)變。三是消費觀念和生活方式的轉(zhuǎn)變。四是寬廣美麗的大海一直是各類文學(xué)藝術(shù)作品創(chuàng)作靈感的重要源泉。因此，我市的教育和文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作應(yīng)該把贊美大海、親近大海、愛護(hù)大海作為主旋律和正能量，努力打造全國海洋文化新高地。
融入社會建設(shè)。首先是信息的公開透明是解決問題的重要前提。其次是公眾的參與，包括參與涉及影響海洋生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項目的決策和執(zhí)行過程，以及海洋環(huán)境政策、規(guī)劃的制定和執(zhí)行的監(jiān)督等。群眾維護(hù)健康、改善環(huán)境的強烈愿望是環(huán)保公眾最強的動力。
三、在法治軌道上推進(jìn)循環(huán)業(yè)的健康發(fā)展
十八大明確提出了要轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會就加快轉(zhuǎn)變政府職能做了了總體部署，十八屆四中全會就深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)行了總體安排和具體部署，十八屆五中全會又對建設(shè)法治社會和法治經(jīng)濟進(jìn)行了部署和安排。我市是海洋經(jīng)濟大市，也是首批沿海開放城市和首批具有地方立法權(quán)的城市。全市各行各業(yè)、各機構(gòu)和組織，切實以踐行十八大及十八屆三中四中五中全會精神為契機，把促進(jìn)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為建設(shè)海洋生態(tài)文明的重要抓手，在法治軌道上推進(jìn)循環(huán)業(yè)健康發(fā)展。
?。ㄒ唬┏浞职l(fā)揮各行各業(yè)專家優(yōu)勢。特別是我市海洋研究專家集中的優(yōu)勢，加強調(diào)查研究，在以海洋資源為基礎(chǔ)的循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計方面多建言獻(xiàn)策，促進(jìn)形成資源環(huán)境底線嚴(yán)格的海洋資源開發(fā)、節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、生態(tài)文明政績考核制度，為政府決策做好支撐。
?。ǘ┌l(fā)揮好人大、政協(xié)的立法、監(jiān)督職能。做好經(jīng)濟社會領(lǐng)域的引導(dǎo)工作，加強對循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)督和指導(dǎo)，督促落實把海洋生態(tài)建設(shè)指標(biāo)納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。
?。ㄈ┌l(fā)揮各團(tuán)體組織的優(yōu)勢。發(fā)揮好各團(tuán)體組織經(jīng)濟社會重點領(lǐng)域國際交往方面的優(yōu)勢，促進(jìn)我市循環(huán)產(chǎn)業(yè)與國際的對接。
四、健全和完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)
生態(tài)安全是生態(tài)文明基本的建構(gòu)目標(biāo)和底線保障。海洋安全是生態(tài)安全的重要組成部分。完善我市海洋生態(tài)文明的法規(guī)制度，可考慮進(jìn)行專項法規(guī)修改活動使海洋生態(tài)文明的價值理念貫徹到我市法規(guī)體系中，以彰顯生態(tài)文明在城市治理中的突出地位，填補生態(tài)文明的立法空白。參照域外及其他城市立法經(jīng)驗，未來還應(yīng)當(dāng)研究制定《原子能條例》《生態(tài)保險條例》《居民輻射安全條例》《生態(tài)損害責(zé)任條例》《保障汽車運輸生態(tài)安全條例》《生態(tài)文化條例》《規(guī)劃設(shè)計預(yù)防條例》《綠色產(chǎn)業(yè)條例》以及涉及宏觀政策性問題和公民參與內(nèi)容的法規(guī)，通過單項立法對生態(tài)安全保障進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立好生態(tài)審計、生態(tài)認(rèn)證、生態(tài)稅征收、生態(tài)警察、生態(tài)安全預(yù)警等經(jīng)濟和行政的法律調(diào)節(jié)制度，為我市“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的構(gòu)建和“節(jié)能減排”等目標(biāo)的實現(xiàn)提供法律保障。我市可利用地方立法權(quán)暨多年立法的實踐，盡快制定部分地方性法規(guī)。
以立法強化市民的海洋生態(tài)文明和海洋知識教育，營造社會生態(tài)文化、海洋文化。以立法強化市民的生態(tài)文明教育、海洋知識教育，制定教育大綱和加強相關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的培訓(xùn)投入，通過法治力量推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。
五、建設(shè)多管道全過程精細(xì)化的生態(tài)治理與管制體系
海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生產(chǎn)與服務(wù)過程中普遍低存在著各種要素的相互依賴性、各個主體的信息不對稱性以及系統(tǒng)發(fā)展的不確定性，因此，應(yīng)該實行新公共管理，提升我市海洋生態(tài)環(huán)境內(nèi)生能力，引導(dǎo)全市生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。
（一）建立新型生態(tài)倫理。繼承和發(fā)揚中華民族傳統(tǒng)生態(tài)倫理，弘揚尊重天地、尊重自然、尊重祖先的以人為本、天人合一、道法自然的傳統(tǒng)生態(tài)思想，復(fù)興中華民族的生態(tài)美學(xué)，編制國家生態(tài)倫理典章，開展生態(tài)倫理教育。
?。ǘ┌l(fā)展生態(tài)民主。建立公眾生態(tài)參與機制，重大決策讓市民知道，重要行動讓市民參與，重要成果讓市民分享。建立生態(tài)輿情引導(dǎo)與調(diào)控機制，建立生態(tài)相關(guān)公共政策議題的形成機制，追溯機制和責(zé)任機制。
?。ㄈ┙⑽沂猩鷳B(tài)空間規(guī)劃體系。按照人文——經(jīng)濟——自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)原理，以國家生態(tài)功能區(qū)為指導(dǎo)，結(jié)合國土規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃，探索建立包括國家生態(tài)總體規(guī)劃、重點生態(tài)區(qū)規(guī)劃以及生物多樣性保護(hù)規(guī)劃等專題生態(tài)要素規(guī)劃在內(nèi)的生態(tài)空間規(guī)劃體系。
?。ㄋ模┙⑸鷳B(tài)管理區(qū)制度。生態(tài)管理區(qū)是由中央政府和省級政府管轄的負(fù)責(zé)某一相對完整的“生態(tài)系統(tǒng)區(qū)”的保護(hù)、利用、修復(fù)、建設(shè)、監(jiān)管的派出機構(gòu)或法人機構(gòu)，代表政府行使使用人權(quán)利，負(fù)責(zé)國有生態(tài)資產(chǎn)的保值增值，作為獨立的預(yù)算管理單位列入國家和省級政府預(yù)算。
?。ㄎ澹┙⑷轿痪W(wǎng)格化生態(tài)監(jiān)管體系。建立全覆蓋、全方位、網(wǎng)格化、精細(xì)化的生態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，建立各級政府生態(tài)管理績效指標(biāo)體系，加強生態(tài)管理績效考核，建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍和社會監(jiān)管體系。劃定各種生態(tài)保護(hù)“紅線”，包括空間界限、數(shù)量和質(zhì)量底線，推進(jìn)資源與生態(tài)集約利用。
六、加大海洋環(huán)保執(zhí)法力度
深入實施海洋強國戰(zhàn)略和“海洋+”行動計劃，必須加大海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作力度，把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入法制化軌道。堅持以保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以預(yù)防海洋生態(tài)環(huán)境污染為重心，以查處重大海洋環(huán)境違法案件為抓手，切實為維護(hù)海洋生態(tài)健康與安全提供有力保障。其中，應(yīng)特別重視貫徹落實最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，加強對海洋生態(tài)紅線制度的執(zhí)法檢查。
（一）要突出重點，以點帶面。著力加強海洋生態(tài)紅線制度執(zhí)法，加強對海洋保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)等重點管控區(qū)域的執(zhí)法檢查。
（二）要因區(qū)分策，分類執(zhí)法。區(qū)分禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，針對海洋工程建設(shè)、圍填海、采砂、傾廢、排污等活動的不同管控要求，采取相應(yīng)的執(zhí)法檢查措施。
（三）有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違反海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的開發(fā)利用活動，嚴(yán)格依法及時查處。
?。ㄋ模┮芮袇f(xié)調(diào)，廣泛協(xié)作。積極開展跨部門聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法合力，確保執(zhí)法檢查縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋、不留死角。
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