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曲崇明? 中共青島市委黨校
2016年3月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》規(guī)定，發(fā)生特別重大公共安全事件，黨政主要負(fù)責(zé)人將被追責(zé)，甚至被責(zé)令辭職、免職等。2015年發(fā)生在我市“7天連鎖酒店”的電梯死亡事故,暴露了我市在公共安全領(lǐng)域防范機(jī)制的不足。如何實(shí)現(xiàn)電梯安保機(jī)制的長效性和常態(tài)化，政府在電梯安保方面究竟該發(fā)揮什么作用？電梯安保應(yīng)該找“市場(chǎng)”還是找“市長”？老舊電梯遲早要面臨更新改造的問題，改造資金是由業(yè)主自己出還是由政府負(fù)責(zé)埋單？這些都是地方政府早晚要解決的棘手問題。針對(duì)這些問題，課題組對(duì)我市市內(nèi)三區(qū)53個(gè)居民小區(qū)進(jìn)行了明察暗訪，提出：電梯安保要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，用好政府和市場(chǎng)的“兩只手”，讓市場(chǎng)機(jī)制在其中發(fā)揮更重要的作用。
一、目前我市電梯安保的基本情況
截止2015年6月份，青島市電梯已達(dá)3.7萬多臺(tái)，住宅電梯約占二分之一。目前我市電梯安全、維保領(lǐng)域存在的主要問題：?
（一）政府監(jiān)管力量不足
截止2015年6月份，全市特種設(shè)備安全監(jiān)察部門現(xiàn)有持證專（兼）職安全監(jiān)察人員66人。全市現(xiàn)有特種設(shè)備總量101127臺(tái)（不包括氣瓶、壓力管道），其中電梯37383臺(tái)，人機(jī)配比數(shù)高達(dá)1532臺(tái)/人（其中電梯達(dá)到566臺(tái)/人）。目前特種設(shè)備仍以年均15%、電梯以年均20%左右的速度遞增，并呈現(xiàn)大型化、高參數(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)備總量快速增長與監(jiān)管人員不足、資金投入不足、檢測(cè)設(shè)備老化、檢驗(yàn)資質(zhì)不全的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加凸顯。
(二) 電梯維保市場(chǎng)混亂
電梯維保環(huán)節(jié)目前主要存在以下幾個(gè)問題：一是維保資質(zhì)門檻設(shè)置過低，導(dǎo)致維保單位低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響維保質(zhì)量。我市電梯維護(hù)多采用第三方維護(hù)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，報(bào)價(jià)非常低，導(dǎo)致維護(hù)方多敷衍了事，本來半個(gè)小時(shí)檢查的項(xiàng)目，幾分鐘就解決。二是維保人員素質(zhì)不高，技術(shù)力量不強(qiáng)，且人員流動(dòng)快，隊(duì)伍不穩(wěn)定。三是有的維保單位維保管理制度不規(guī)范，弄虛作假，不按維保規(guī)范實(shí)施維保，導(dǎo)致維保不到位。四是有的維保單位與物業(yè)公司惡意串通“假維保”，騙取電梯維修、更換部件等費(fèi)用，對(duì)沖低廉維保價(jià)格。五是24小時(shí)應(yīng)急救援不暢，延誤及時(shí)救援時(shí)間。
?。ㄈ╇娞菖渲冒惭b及使用不規(guī)范
一是電梯配置不合理。有的開發(fā)建設(shè)單位為降低成本，少設(shè)電梯，選配低端電梯，造成電梯超負(fù)荷運(yùn)行和非正常磨損，導(dǎo)致故障頻發(fā)；有的電梯機(jī)房、底坑設(shè)計(jì)施工不符合規(guī)范，導(dǎo)致機(jī)房溫度過高，底坑積水，死機(jī)、停運(yùn)等故障不斷。二是電梯安裝環(huán)節(jié)存在隱患。電梯制造單位多將自己的安裝項(xiàng)目層層分包，導(dǎo)致實(shí)際安裝單位利潤微薄，安裝質(zhì)量下降。三是居民乘梯安全意識(shí)不高。裝修超載、沙土亂撒、不講衛(wèi)生、亂踹亂扒等不文明乘梯行為仍然存在。
（四）物業(yè)服務(wù)企業(yè)安全意識(shí)淡薄
一是安全責(zé)任難以落實(shí)。電梯使用過程中所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)權(quán)屬復(fù)雜，多個(gè)主體間相互推諉，導(dǎo)致責(zé)任不清、管理混亂。二是責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，落實(shí)不到位。安全管理制度不落實(shí)，作業(yè)人員無證上崗，不按技術(shù)規(guī)范進(jìn)行維保，“帶病”使用、未注冊(cè)登記、超期未檢等現(xiàn)象還相當(dāng)程度存在。物業(yè)公司安全投入少，主動(dòng)報(bào)檢意識(shí)不強(qiáng)，為了節(jié)省成本，很多物業(yè)都不支付電梯維護(hù)費(fèi)用，住宅電梯過保修期后就再?zèng)]進(jìn)行過檢修。
（五）老舊電梯安全隱患較為突出
據(jù)調(diào)查，故障高發(fā)的住宅電梯多集中于使用年限在15年以上的老舊電梯。一方面，老舊電梯主要部件老化嚴(yán)重，已進(jìn)入故障多發(fā)期；另一方面，由于產(chǎn)權(quán)不清，維修資金不到位，電梯維保難以正常進(jìn)行，電梯帶“病”運(yùn)行，故障頻發(fā)。目前我國并沒有強(qiáng)制報(bào)廢制度,電梯到了使用年限后,質(zhì)監(jiān)部門只能是建議更換,并沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。同時(shí),由于電梯日常維修經(jīng)費(fèi)的使用、管理以及房屋專項(xiàng)維修資金動(dòng)用等問題未能及時(shí)解決,導(dǎo)致我市很多老舊電梯到了安全評(píng)估年限后仍然超年限運(yùn)行。
?。╇娞莞鼡Q費(fèi)用高昂，房屋維修金不夠用或者根本沒有維修基金
在《青島市房屋專項(xiàng)維修資金管理辦法》(試行)正式施行前,大多數(shù)居民沒交房屋專項(xiàng)維修資金。有的即使繳納了維修資金,仍然無法滿足電梯正常更換的需要。高層住宅土地使用年限為70年，按照15年的電梯使用年限計(jì)算,一棟樓需要更換四次電梯，一部電梯幾十萬元 ,住宅電梯的更換在資金來源上存在瓶頸。
二、其他國家和地區(qū)在電梯日常維保方面積累的有益經(jīng)驗(yàn)
?。ㄒ唬┩茝V電梯安全責(zé)任險(xiǎn)
在美國、英國、法國等發(fā)達(dá)國家，電梯引入保險(xiǎn)機(jī)制已經(jīng)幾十年了。國內(nèi)其他城市，也開始了這方面的經(jīng)驗(yàn)推廣，比如廣西已經(jīng)全面啟動(dòng)電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，質(zhì)監(jiān)局將電梯是否投保作為電梯維修保養(yǎng)單位資質(zhì)評(píng)定的重要參考因素；江蘇也開始推行電梯責(zé)任險(xiǎn)，成為全國首個(gè)以省政府發(fā)文形式推動(dòng)電梯責(zé)任險(xiǎn)的地區(qū)。但相比于疾風(fēng)暴雨式的整改措施，電梯保險(xiǎn)制度優(yōu)勢(shì)一目了然。其一，可以將電梯運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)通過商業(yè)保險(xiǎn)的方式加以轉(zhuǎn)移、分?jǐn)?；其二，保險(xiǎn)公司更有動(dòng)力聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員強(qiáng)化日常監(jiān)管，這是行政監(jiān)管、業(yè)主監(jiān)管所不具有的優(yōu)勢(shì)；其三，當(dāng)電梯在一定年限內(nèi)達(dá)到安全運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)后，保險(xiǎn)資金可以返還，保險(xiǎn)公司的收益可從該筆資金的商業(yè)運(yùn)營中獲??；其四，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全可以通過再保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移和化解風(fēng)險(xiǎn)。
(二)開展老舊電梯的安全評(píng)估工作
進(jìn)行安全評(píng)估是保障電梯尤其是老舊電梯使用安全的有效措施。電梯的安全使用和多種因素有關(guān)，例如電梯的質(zhì)量、使用環(huán)境、使用頻率以及電梯的維修保養(yǎng)質(zhì)量等，很難對(duì)電梯的使用年限作一個(gè)硬性的規(guī)定。電梯安全評(píng)估，對(duì)其安全隱患做一個(gè)全面的評(píng)估，可以達(dá)到消除隱患的目的。目前北京、上海等一些地區(qū)，已經(jīng)開展了對(duì)老舊電梯的安全評(píng)估工作，使用單位和業(yè)主可以根據(jù)安全評(píng)估的結(jié)果來決定是否對(duì)電梯進(jìn)行大修或更換。國家質(zhì)檢總局也于2015年制定頒布了《電梯安全評(píng)估導(dǎo)則》。
?。ㄈ╅_通“96333”電梯應(yīng)急救援平臺(tái)
目前，該救援平臺(tái)在杭州、廣州、南京、西安等地已經(jīng)全面開通。原來電梯關(guān)人困梯的情況，解救需要一個(gè)小時(shí)，現(xiàn)已縮短到14.8分鐘。
三、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，建立電梯維保的新機(jī)制
?。ㄒ唬┩菩须娞葚?zé)任險(xiǎn)
《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第十七條規(guī)定，國家鼓勵(lì)投保特種設(shè)備安全責(zé)任險(xiǎn)。電梯責(zé)任險(xiǎn)實(shí)際上并不是新險(xiǎn)種，在好幾年前就已經(jīng)有了，國內(nèi)許多保險(xiǎn)公司已經(jīng)開展了這方面的業(yè)務(wù)。據(jù)了解，目前的險(xiǎn)種主要有三種，分別是電梯責(zé)任險(xiǎn)、特種設(shè)備責(zé)任險(xiǎn)和公眾責(zé)任險(xiǎn)(或物業(yè)責(zé)任險(xiǎn))，盡管投保金額并不高，比如人保財(cái)險(xiǎn)的電梯責(zé)任險(xiǎn)，累計(jì)責(zé)任限額60萬元的保險(xiǎn)費(fèi)只需350元，但愿意為此“埋單”的物業(yè)、公司或小區(qū)卻非常少。目前最焦點(diǎn)的就是經(jīng)費(fèi)問題，投保費(fèi)用到底應(yīng)該由誰出。建議市政府出臺(tái)相關(guān)制度，鼓勵(lì)推行電梯責(zé)任險(xiǎn)，質(zhì)監(jiān)局將電梯是否投保作為電梯維保單位資質(zhì)評(píng)定的重要參考因素。業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間簽訂的合同對(duì)電梯責(zé)任險(xiǎn)繳納有約定的，按照約定；沒有約定的，由物業(yè)從業(yè)主繳納的電梯費(fèi)和在電梯張貼的商業(yè)廣告收入中繳納。
（二）抓好電梯的“進(jìn)口”和“出口”，建立老舊電梯的預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制
一是嚴(yán)抓電梯的“進(jìn)口”。合理的電梯設(shè)置是其安全的基礎(chǔ)和前提。嚴(yán)格按照市建委、市規(guī)劃局發(fā)布的有關(guān)住宅電梯的配置標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。二是嚴(yán)格執(zhí)行電梯的“出口”制度。應(yīng)當(dāng)建立正常的電梯退出機(jī)制。建議出臺(tái)文件，住宅電梯達(dá)到一定年限，經(jīng)安全技術(shù)評(píng)估確認(rèn)已無法安全運(yùn)行，存在嚴(yán)重事故隱患，且無改造、維修價(jià)值的應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制報(bào)廢。建立第三方預(yù)警和評(píng)估機(jī)制，由市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)將達(dá)到一定使用年限（比如12年）以上的在用電梯以及定期檢驗(yàn)不合格的電梯引入預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制，由專業(yè)人員來實(shí)施檢測(cè)、定期檢驗(yàn)，給出電梯大修、更新和改造的建議。
?。ㄈ?qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，建立必要的舉報(bào)投訴制度，維護(hù)好小區(qū)的公共利益，以公共收益補(bǔ)充專項(xiàng)維修基金的不足
2011年，南京市政府對(duì)使用10年以上的老舊電梯實(shí)施了“三年整治計(jì)劃”。整治方案提出，由房屋產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)10%的資金、由市、區(qū)政府按照60%和30%的比例進(jìn)行一次性補(bǔ)貼。這種由政府出大頭，由業(yè)主承擔(dān)10%費(fèi)用最后還是引發(fā)許多業(yè)主的不滿，導(dǎo)致該計(jì)劃最終破產(chǎn)。這不僅反映了籌措資金的困難，而且這種方案也治標(biāo)不治本，比如再過15年，電梯又要更新改造，政府還會(huì)出錢嗎？政府的“兜底政策”并非長久之計(jì)。老舊小區(qū)的電梯改造，政府應(yīng)當(dāng)幫助業(yè)主管好 “錢袋子”，理清并維護(hù)好小區(qū)的公共收益，以公共收益補(bǔ)充專項(xiàng)維修基金的不足。
按照我國法律規(guī)定，居民小區(qū)的公共收益主要分為三大塊：小區(qū)地上停車場(chǎng)收取的車位使用費(fèi)歸全體業(yè)主共有；地下停車場(chǎng)(庫)所有權(quán)或合法使用權(quán)屬于全體業(yè)主的，收取的車位使用費(fèi)也應(yīng)歸全體業(yè)主共同共有；還有廣告費(fèi)等等，也應(yīng)屬于全體業(yè)主共有。公共收益按照法律規(guī)定主要用于補(bǔ)充專項(xiàng)維修資金，也可按照業(yè)主大會(huì)的決定使用。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，目前我市有的小區(qū)沒有成立業(yè)委會(huì)，公共收益被物業(yè)一家獨(dú)吞；有的小區(qū)即使成立業(yè)委會(huì)，這部分資金也不公開，公共收益是一筆糊涂賬。其中，黑物業(yè)勾結(jié)黑惡勢(shì)力欺壓業(yè)主，業(yè)主敢怒不敢言是主要原因。政府應(yīng)當(dāng)幫助業(yè)主看好自己的“錢袋子”，幫助成立業(yè)委會(huì)并支持業(yè)委會(huì)工作，強(qiáng)化監(jiān)督和檢查，建立必要的舉報(bào)投訴制度，防止公共收益被任意一方侵吞；對(duì)公共收益單獨(dú)設(shè)賬，保障資金安全。政府必須強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，絕不對(duì)物業(yè)的違法行為買單，將來電梯壞了，最終還得政府出面解決。
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