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嶗山區(qū)現(xiàn)有地下空間發(fā)展脈絡(luò)較為清晰，主要沿香港東路、海爾路、遼陽東路軸線展開，中心區(qū)、浮山新區(qū)及商務(wù)區(qū)發(fā)展速度最快?，F(xiàn)有地下空間共計(jì)175處，開發(fā)總量約為381萬平方米，約98%分布在中心城區(qū)，主要類型是地下交通系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)和地下公共空間系統(tǒng)。目前嶗山區(qū)地下空間主要存在三個層面的問題。
一、法規(guī)方面
?。ㄒ唬┮?guī)劃管控協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立
在我國關(guān)于土地規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的法律法規(guī)中，對空間規(guī)劃編制的規(guī)范和指導(dǎo)都相對滯后。
城市規(guī)劃方面，2006年實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》，對地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的編制沒有系統(tǒng)的要求與規(guī)定。2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十三條也只規(guī)定了“城市地下空間的開發(fā)和利用，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，遵循統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用的原則，充分考慮防災(zāi)減災(zāi)、人民防空和通信等需要，并符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)”，但相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范遲遲未出臺。
土地規(guī)劃方面，作為保護(hù)耕地和供地政策落實(shí)的重要把關(guān)性審查內(nèi)容--土地利用總體規(guī)劃，僅僅是一張地面規(guī)劃，不包含對地下空間的規(guī)劃。如果用地意向是發(fā)生在基本農(nóng)田的地下空間，以現(xiàn)有的審批條件就很難判斷其可行性。反而一些不重要的審查條件，比如礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)條件等切實(shí)影響地下空間使用的限制性因素，卻遲遲沒有列入規(guī)劃審查范圍。
?。ǘ┑厣系叵驴臻g的范圍亟待確定
目前，關(guān)于空間權(quán)利的邊界問題也有不同的認(rèn)知：一部分城市引入三維地籍管理概念。對已建成的地下工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以地下工程實(shí)際所及為界；對新增的地下工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以三維用地審批為準(zhǔn)；而對地上工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以規(guī)劃審批為準(zhǔn)。
另外一部分城市認(rèn)為空間范圍直接采用三維坐標(biāo)描述出一個長方體來表示：地下空間以宗地為單位，通過水平投影坐標(biāo)或水平投影最大面積、豎向高程或起止深度等確定其空間范圍。
對地表、地上和地下的概念和界線劃分理解不同，直接影響空間范圍和相關(guān)權(quán)利的確定。
?。ㄈ┛臻g分層審批機(jī)制亟待健全
首先，從空間出讓結(jié)果來看，根據(jù)目前我國法律法規(guī)規(guī)定，土地供應(yīng)以宗地為單位、以用途定供應(yīng)方式、定出讓最高年限?？臻g土地因用途和權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致同一宗土地供應(yīng)時會存在供應(yīng)方式不同、土地權(quán)利不同、出讓最高年限不同的現(xiàn)象。
其次，從土地出讓方式來看，例如地鐵上蓋項(xiàng)目，除交通開發(fā)主體外，其他社會主體很難單獨(dú)通過參與土地招標(biāo)拍賣掛牌方式取得土地使用權(quán)。加上政府支持城市公共交通建設(shè)的主觀愿望，現(xiàn)實(shí)中無論是宗地供應(yīng)還是分層出讓，空間使用權(quán)基本都由公共交通項(xiàng)目開發(fā)主體單獨(dú)或聯(lián)合取得，存在定向、設(shè)置前置條件等，出讓流于形式。
二、技術(shù)方面
空間管理目前的主要技術(shù)是通過三維軟件對空間使用情況即三維地籍進(jìn)行描述和管理。三維地籍形態(tài)的根本是對宗地三維空間的權(quán)利劃分，也就是說三維地籍物的權(quán)利劃分其根本也就是對三維空間權(quán)的劃分。目前“三維地籍”對三維地籍物的管理提出了三種可行性的解決方案：
1．現(xiàn)行管理體系中的三維注釋：以當(dāng)前現(xiàn)行的平面地籍系統(tǒng)為基礎(chǔ)，同時在外部加上注釋表明三維狀態(tài)。最簡單的表現(xiàn)方式是在數(shù)據(jù)庫中加入三維標(biāo)簽。
2．混合管理的方案：將三維地籍物集成附加在二維的地籍系統(tǒng)中。該方案提出了兩個三維地籍物登記對象，一個是“權(quán)利空間”，另一個是“三維建筑物”。
3．完全的三維地籍：其與傳統(tǒng)的地籍系統(tǒng)的根本區(qū)別是將登記的課題由二維宗地轉(zhuǎn)換為三維空間（權(quán)利空間）。
目前在世界其他國家，普遍采用第一種方法即在現(xiàn)行的地籍系統(tǒng)中加入三維注釋的方法。而我國已經(jīng)開展了三維地籍管理的城市，如上海、深圳、長春則都采用第二種方法即建立一種混合管理的三維地籍。
此外，三維地籍因其信息量龐大，往往需要采用專用模型建庫，并通過專業(yè)軟件展示。這部分的費(fèi)用不小，但如果能利用到一張圖（全區(qū)地理信息共享平臺）上，共享使用，將有效降低成本。
三、數(shù)據(jù)方面
數(shù)據(jù)方面，分為三維空間信息和產(chǎn)權(quán)信息兩大方面。三維空間信息方面，嶗山區(qū)從未開展過全區(qū)三維模型測繪工作。三維產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)方面，因歷史管理方式的原因，任何一個管理部門都不能提供完整的地下產(chǎn)權(quán)信息。如國土部門只留存2013年審核地下容積率以來的數(shù)據(jù)，規(guī)劃部門只留存設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)，市政部門只掌握調(diào)查匯交的地下管轄普查數(shù)據(jù)。需要各部門協(xié)調(diào)后加以實(shí)地調(diào)查落實(shí)才能最終形成一套完整的地下產(chǎn)權(quán)信息。
空間數(shù)據(jù)特別是地下空間數(shù)據(jù)，因早期管理問題收集難度很大。但空間化管理又是必然的道路，應(yīng)盡早規(guī)劃，對地鐵、地下管線管理等可能出現(xiàn)的問題，提前預(yù)防做好解決方案?？臻g發(fā)展應(yīng)從積累空間數(shù)據(jù)入手，一方面通過數(shù)據(jù)積累為現(xiàn)有的二維空間管理提供三維注釋，初步實(shí)現(xiàn)“二維常規(guī)化管理為主,三維特殊化管理為輔”的二、三維混合土地管理系統(tǒng)框架。另一方面為將來爭取法規(guī)支持提供可靠的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)?？臻g管理工作的開展有利于集約節(jié)約用地，促進(jìn)供給側(cè)改革，成果社會化使用，為嶗山區(qū)虛擬現(xiàn)實(shí)等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供權(quán)威的、基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐，為產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、多元化發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。
為此建議：
?。ㄒ唬?按照智慧城市發(fā)展要求確定數(shù)據(jù)模型
由區(qū)智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，規(guī)劃、國土、建設(shè)、市政、房產(chǎn)等部門共同研究，以基礎(chǔ)測繪模型為基礎(chǔ)，制定適合嶗山區(qū)智慧城市發(fā)展的空間管理模型。
?。ǘ?結(jié)合不動產(chǎn)登記完善空間數(shù)據(jù)收集
由區(qū)不動產(chǎn)登記部門負(fù)責(zé)，采用深圳和上海等地的混合管理方案，在不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)按照智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組確定的數(shù)據(jù)模型，將原有二維產(chǎn)權(quán)記錄方式升級為三維產(chǎn)權(quán)記錄，保留原審批條件不變的情況下，先將數(shù)據(jù)積累起來。
?。ㄈ?利用土地調(diào)查等方式摸清空間數(shù)據(jù)現(xiàn)狀
由國土、市政等部門負(fù)責(zé)，利用土地調(diào)查、管線調(diào)查等工作機(jī)會，將空間產(chǎn)權(quán)信息一并調(diào)查摸底，完善不動產(chǎn)空間登記信息。
?。ㄋ模?基于政務(wù)地理信息平臺進(jìn)行空間數(shù)據(jù)共享
由智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，各部門通過區(qū)現(xiàn)有地理信息平臺共享空間數(shù)據(jù)。
（五） 選定地下空間使用密集區(qū)域嘗試空間管理試點(diǎn)
由智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組選定區(qū)內(nèi)地下空間使用密集區(qū)域，以不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)為試點(diǎn)，開展空間管理試點(diǎn)，建立嶗山特色的空間管理方法，明確空間建設(shè)審批、物權(quán)界定等法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和管理的規(guī)范化，健全空間管理。
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