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一、制定背景
近年來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券為支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了有力支撐。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。2024年12月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》，提出優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核和管理機(jī)制，并將青島市列入專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)城市。為切實(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目全流程管理，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定《關(guān)于加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。
二、決策依據(jù)
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）。
三、出臺(tái)目的
健全青島市專項(xiàng)債券管理工作機(jī)制，細(xì)化工作措施，指導(dǎo)各區(qū)（市）、各主管部門做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備，加快項(xiàng)目建設(shè)，管好用好專項(xiàng)債券資金，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資的積極作用。
四、主要內(nèi)容
《通知》包括7方面，21條措施。
（一）擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，共2條措施。實(shí)行投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，房地產(chǎn)項(xiàng)目，一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”。實(shí)行用作項(xiàng)目資本金范圍“正面清單”，專項(xiàng)債券可用作22個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目資本金，用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限為全市用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的30%。
（二）完善專項(xiàng)債券額度分配及預(yù)算平衡管理，共3條措施。額度分配堅(jiān)持正向激勵(lì)，向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的區(qū)（市）傾斜。市、區(qū)（市）政府承擔(dān)本級(jí)專項(xiàng)債券還本付息兜底責(zé)任，確保專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)區(qū)（市）區(qū)域平衡，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)。
（三）加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備與審核把關(guān)，共5條措施。堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證，高質(zhì)量謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目。建立“常態(tài)申報(bào)、定期審核”機(jī)制，每季度申報(bào)儲(chǔ)備項(xiàng)目，原則上每年申報(bào)的項(xiàng)目債券資金需求控制在近三年專項(xiàng)債券平均規(guī)模的2倍。市發(fā)展改革委牽頭做好項(xiàng)目必要性、建設(shè)方案及投資的合理性、資金來(lái)源的可行性、前期手續(xù)的完備性等審核，市財(cái)政局牽頭做好項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估、債券資金需求合理性、融資收益平衡合理性等審核。審核通過(guò)的項(xiàng)目納入全市專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，編制年度專項(xiàng)債券投資計(jì)劃。
（四）做好專項(xiàng)債券發(fā)行使用管理，共2條措施。全市專項(xiàng)債券額度分配方案報(bào)市政府、市人大常委會(huì)審議后，分配市、區(qū)（市）兩級(jí)。在分配的年度專項(xiàng)債券額度內(nèi)，從專項(xiàng)債券項(xiàng)目年度投資計(jì)劃中選擇項(xiàng)目，做好債券發(fā)行工作，發(fā)行項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。
（五）加快專項(xiàng)債券資金使用，共3條措施。加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作和要素保障，及時(shí)撥付專項(xiàng)債券資金，加快項(xiàng)目建設(shè)和資金使用進(jìn)度。實(shí)行專項(xiàng)債券資金專戶管理、?？顚Ｓ?、聯(lián)合監(jiān)管、閉環(huán)管理，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。
（六）強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，共2條措施。建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)，完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制，建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。
（七）強(qiáng)化監(jiān)督管理和保障措施，共4條措施。專項(xiàng)債券工作依法接受人大監(jiān)督，將專項(xiàng)債券管理使用情況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)市發(fā)展改革委、市財(cái)政局、區(qū)（市）政府、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位責(zé)任落實(shí)，形成工作合力。加強(qiáng)政策宣貫和工作評(píng)估，提高政策實(shí)施效能。
五、有關(guān)解讀
國(guó)務(wù)院優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見，對(duì)專項(xiàng)債券工作進(jìn)行了改革，賦予地方更多自主權(quán)，放寬了專項(xiàng)債使用限制，實(shí)行專戶管理，加強(qiáng)資金使用監(jiān)管。我市按照國(guó)務(wù)院新機(jī)制意見，結(jié)合青島市實(shí)際，制定專項(xiàng)債券工作措施，推動(dòng)“自審自發(fā)”試點(diǎn)落實(shí)。
（一）雙清單管理，精準(zhǔn)投向與拓寬范圍
專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域取消了專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域限制，僅保留禁止類項(xiàng)目清單、可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)，實(shí)行“雙清單”管理。
一是實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”清單管理。將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。并鼓勵(lì)安排專項(xiàng)債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許用于土地儲(chǔ)備，允許政府收購(gòu)存量商品房用作保障性住房。同時(shí)，專項(xiàng)債券不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等，為資金挪用問題畫上紅線。
二是實(shí)行項(xiàng)目資本金范圍“正面清單”管理。范圍增加：專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍由17個(gè)增加至22個(gè)領(lǐng)域。比例提高：以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。
（二）審核管理規(guī)范高效并重
我市開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，專項(xiàng)債券項(xiàng)目報(bào)市政府審核批準(zhǔn)后，不再報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核，可立即組織發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)債項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。有幾方面好處：
一是提高審批效率，此前專項(xiàng)債項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同審核，下放審批權(quán)可以簡(jiǎn)化審批流程，減少審批時(shí)間和行政成本，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。
二是調(diào)動(dòng)積極性，審批權(quán)下放后，根據(jù)地方情況實(shí)施項(xiàng)目，增強(qiáng)在資金使用上的自主權(quán)和靈活性，更好地發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三是優(yōu)化資源配置，專項(xiàng)債資金能夠更快速地投入到急需的項(xiàng)目中，提高資金的配置效率。
（三）加強(qiáng)資金監(jiān)管和資產(chǎn)管理
一是加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。專項(xiàng)債券額度下達(dá)后及時(shí)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)履行預(yù)算調(diào)整程序，提前安排發(fā)行時(shí)間，統(tǒng)籌把握專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏和進(jìn)度，做到早發(fā)行、早使用。財(cái)政部門建立定期調(diào)度機(jī)制，加強(qiáng)與同級(jí)發(fā)展改革部門和項(xiàng)目主管部門分工協(xié)作，層層壓實(shí)責(zé)任，督促區(qū)市財(cái)政部門及時(shí)撥付已發(fā)行專項(xiàng)債券資金，督促項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位加快資金使用。發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)在線監(jiān)測(cè)、調(diào)度督促和現(xiàn)場(chǎng)檢查，分級(jí)分類做好要素保障，推動(dòng)項(xiàng)目加快開工建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量。
二是加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管。實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。各級(jí)財(cái)政部門依托信息系統(tǒng)，對(duì)專項(xiàng)債券資金實(shí)施穿透式監(jiān)管，動(dòng)態(tài)掌握資金使用、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、專項(xiàng)收入、資產(chǎn)等方面情況，將所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目全部納入信息系統(tǒng)覆蓋范圍。加強(qiáng)發(fā)展改革、財(cái)政部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，及時(shí)共享項(xiàng)目開工建設(shè)進(jìn)度、安排債券規(guī)模、資金支出進(jìn)度等信息。
三是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理。建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)，防范以項(xiàng)目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范新增項(xiàng)目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。建立償債備付金制度完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制。對(duì)收入較好的項(xiàng)目，允許動(dòng)態(tài)調(diào)整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)和保障措施
一是加大監(jiān)督問責(zé)力度。各級(jí)審計(jì)部門將專項(xiàng)債券管理使用情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的重要內(nèi)容。地方政府要依法接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，按規(guī)定及時(shí)向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)債務(wù)情況。
二是強(qiáng)化保障措施。健全專項(xiàng)債券管理工作機(jī)制，管好用好專項(xiàng)債券資金，采取有力措施，抓好專項(xiàng)債券管理工作組織實(shí)施。鼓勵(lì)謀劃實(shí)施重大項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事。
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