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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報告提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。黨的二十屆三中全會明確要求，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。2024年7月，國務院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，進一步提出實施現(xiàn)代化都市圈培育行動，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發(fā)展，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。面向“十五五”時期，需要系統(tǒng)總結(jié)近年來都市圈培育進展情況、面臨的問題，并結(jié)合現(xiàn)階段都市圈發(fā)展實際，有針對性地推進實施現(xiàn)代化都市圈培育行動。
一、現(xiàn)代化都市圈培育取得積極進展
2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》發(fā)布以來，都市圈逐漸成為社會關(guān)注的熱點和焦點，有關(guān)部門及地方也積極推動。到2024年底，“十四五”期間重點發(fā)展的南京、成都、福州、長株潭、西安、重慶等都市圈發(fā)展規(guī)劃由省級人民政府印發(fā)實施。都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出良好勢頭，同城化協(xié)作機制有序推進、便捷通勤網(wǎng)絡加快形成、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化、公共服務共建共享水平提升。
2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》發(fā)布以來，都市圈逐漸成為社會關(guān)注的熱點和焦點，有關(guān)部門及地方也積極推動。到2024年底，“十四五”期間重點發(fā)展的南京、成都、福州、長株潭、西安、重慶等都市圈發(fā)展規(guī)劃由省級人民政府印發(fā)實施。都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出良好勢頭，同城化協(xié)作機制有序推進、便捷通勤網(wǎng)絡加快形成、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化、公共服務共建共享水平提升。
（一）同城化工作機制逐步健全
各地都市圈已逐步建立省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同配合、決策協(xié)調(diào)執(zhí)行多層次緊密銜接的工作推進機制，為都市圈同城化建設(shè)提供了堅實保障。一是建立省級領(lǐng)導牽頭負責機制。例如，成立由省委主要負責同志任組長的都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組，充分發(fā)揮省級在統(tǒng)籌謀劃、高位協(xié)調(diào)等方面的獨特作用，謀劃推動都市圈重大事項。有些都市圈還設(shè)立了領(lǐng)導小組辦公室等實體化辦事機構(gòu)。二是穩(wěn)步構(gòu)建市際協(xié)商溝通機制。一方面，部分都市圈建立成員城市黨政領(lǐng)導定期會商機制，輪流召開聯(lián)席會議，推動都市圈事項跨市協(xié)商。另一方面，在都市圈中心城市設(shè)立聯(lián)合辦公室或工作專班，實現(xiàn)實體化運作和集中辦公。三是不斷健全任務執(zhí)行落實機制。有些都市圈建立了發(fā)展規(guī)劃、三年行動方案、年度工作要點的任務滾動實施機制，或者制定省際合作重點任務、省內(nèi)合作重點任務、年度工作要點“三張清單”。
（二）便捷通勤網(wǎng)絡加快形成
多個都市圈通過打通城際“斷頭路”、建設(shè)市域（郊）鐵路、推進交通干線互聯(lián)互通等舉措，在交通一體化方面取得積極成效。一是“軌道上的都市圈”建設(shè)提速。城際鐵路和市域（郊）鐵路加快建設(shè)，中心城市軌道適度向周邊城鎮(zhèn)延伸。例如，南京都市圈南京至馬鞍山、南京至揚州、南京至滁州城際鐵路加快建設(shè)，成都都市圈成都至資陽市域（郊）鐵路建成運營。二是著力打通城際“斷頭路”。建設(shè)都市圈城際快速通道，全面摸排并滾動實施省際“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，比如實施城際“斷頭路”行動計劃等。三是探索一體化交通運營機制。例如，成都都市圈成都至德陽、眉山、資陽動車用時縮短至23分鐘，都市圈日開行動車104對、日均客流量2.4萬人次。交通服務同城化發(fā)展持續(xù)深化，“天府通卡”實現(xiàn)四市一卡通刷、一碼通乘、優(yōu)惠共享。
（三）產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化
多個都市圈通過創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式、協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，積極培育先進制造業(yè)集群，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是積極培育都市圈先進制造業(yè)集群。強化城際產(chǎn)業(yè)協(xié)作“軟聯(lián)通”，共建新能源汽車、電子信息、先進裝備制造、生物醫(yī)藥等先進制造業(yè)集群。二是協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式，高標準建設(shè)經(jīng)濟合作區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雙向有序轉(zhuǎn)移。實施“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務”等協(xié)作模式，推動不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)。三是深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。例如，重慶都市圈在川渝交界的高竹新區(qū)建立建設(shè)用地指標跨省統(tǒng)籌管理機制，成立全國首個跨省稅費征管服務中心。
（四）公共服務共建共享水平提升
全國多個都市圈統(tǒng)籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。一是推動義務教育優(yōu)質(zhì)均衡。開展不同地區(qū)優(yōu)質(zhì)中小學與薄弱學校結(jié)對幫扶、送教送培活動。通過選派優(yōu)秀教師支教、重點中職定向招錄等方式提高都市圈整體教育水平。二是加快社會保障接軌銜接。部分地區(qū)推進都市圈內(nèi)門診、住院費用在備案地和參保地雙向直接結(jié)算，優(yōu)化門診慢特病“一單制”結(jié)算，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系跨省無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。三是推動政務服務聯(lián)通互認。積極推動政務服務“跨市通辦”和電子證照互通互認。通過建立政務服務合作平臺，實現(xiàn)政務服務事項的跨城市辦理和電子證照的共享互認。建立政務服務合作機制，推動多項政務服務“異地代收代辦”。
二、都市圈培育面臨的主要問題?
當前，我國都市圈建設(shè)取得積極成效，但實際工作中部分地方仍存在各自為政、本地利益最大化的慣性思維，加之成本分擔和利益分享機制不完善，導致產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務共享等推進落地緩慢。
（一）部分中心城市要素持續(xù)聚集，虹吸效應并未得到根本扭轉(zhuǎn)
都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作為都市圈的核心，承擔著輻射帶動周邊城市、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。然而，當前我國大部分都市圈的核心城市在創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級等方面的引領(lǐng)作用發(fā)揮不足，都市圈內(nèi)部發(fā)展不平衡問題突出，核心城市與外圍城市經(jīng)濟發(fā)展差距顯著。以G都市圈為例，據(jù)統(tǒng)計，近5年G都市圈內(nèi)約67%的新增企業(yè)注冊地和約70%的固定資產(chǎn)投資都集中在G市，而一些外圍城市在吸引優(yōu)質(zhì)資源方面明顯處于劣勢，人才、資金、技術(shù)等資源要素的單向流動進一步加劇“虹吸效應”。2024年，G市人均GDP達16.34萬元，是某外圍城市人均GDP7.06萬元的2.3倍，相比2017年，差距進一步擴大了0.5倍。同時，要素的單向集聚不僅使外圍城市面臨發(fā)展動能不足的困境，也導致核心城市承載壓力持續(xù)加大，2022年G市建設(shè)用地開發(fā)強度已達30%，超過國際警戒線。
（二）通勤效率及品質(zhì)不高，制約資源要素高效流動配置
隨著我國城鎮(zhèn)化進程推進和都市圈的培育發(fā)展，部分都市圈通勤出行需求呈現(xiàn)快速增長。如深圳與東莞、惠州等毗鄰地區(qū)的每日跨城通勤往來總?cè)藬?shù)達到20余萬人次。然而，城際通勤交通系統(tǒng)在出行效率及品質(zhì)等方面存在的短板日益突出，已成為制約都市圈高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。一方面，時間成本居高不下。雖然各都市圈都提出打造“1小時通勤圈”的目標，但由于線路規(guī)劃、站點設(shè)置等因素，實際通勤時間往往遠遠超出預期。以N都市圈為例，某城際線路全程運行時間僅需40分鐘，但由于末端交通接駁體系不完善，“門到門”總通勤時間增加至1.5小時以上，通勤效能大打折扣。另一方面，出行服務品質(zhì)不高，擁堵、擁擠現(xiàn)象突出。道路交通方面，中心城市早晚通勤高峰時段，進出城道路呈常態(tài)化擁堵。軌道交通方面，部分都市圈的市域快線運能不足，高峰時段擁擠現(xiàn)象突出。如S都市圈的11號線在工作日早高峰（7:30—8:30）平均滿載率達到120%，部分車廂擁擠度超過150%。
（三）利益分配與共享機制不足，直接影響部分領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性合作
建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的前提是不打破行政區(qū)劃，這其中成本共擔、利益共享機制就成為決定都市圈產(chǎn)業(yè)合作、招商引資、要素流動、公共服務共享的決定性因素。然而，近年來都市圈建設(shè)中涉及的利益分成、稅收分享、GDP統(tǒng)計歸屬等核心問題并未取得實質(zhì)性突破，制約都市圈的培育發(fā)展。比如在G市和F市同城化進程中，由于涉及跨行政區(qū)域的土地整合，兩地政府對土地出讓金、稅收分成等核心利益分配方案存在分歧，導致兩地新城核心區(qū)3.2平方公里的開發(fā)停滯超過5年，2018—2023年，該區(qū)域土地價值因制度性障礙而難以實現(xiàn)其潛在開發(fā)價值。從制度經(jīng)濟學的視角分析，利益分配機制缺失實質(zhì)上提高了區(qū)域合作的交易成本，形成負向激勵循環(huán)，最終可能陷入“合作困境”的囚徒博弈。深入剖析這一問題的根源，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，現(xiàn)行財稅體制仍以行政區(qū)劃為基本單元，跨市合作項目的收益分配缺乏明確的法律規(guī)則，導致實際合作推進存在政策法規(guī)制約；其次，地方政府間簽訂的合作協(xié)議缺乏強制約束力，協(xié)議內(nèi)容沒有分解成具體的落實項目，難以落地實施；第三，政績考核的屬地化特征使地方政府更關(guān)注本地短期利益，這直接削弱了推進跨區(qū)域合作的內(nèi)生動力。
（四）評估考核反饋機制不健全，間接制約都市圈規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>
都市圈規(guī)劃實施評估機制不健全。都市圈規(guī)劃涉及跨地級市政府乃至跨省級政府之間的關(guān)系，也涉及政府和市場的關(guān)系，由于主體的多元性和城市發(fā)展的復雜性，在規(guī)劃實施過程中需要對實施效果以及實施環(huán)境的變化進行持續(xù)的監(jiān)測，通過對規(guī)劃實施時序、步驟、措施進行調(diào)整，達到修正規(guī)劃的目的。目前，大多數(shù)都市圈在規(guī)劃實施過程中沒有相應的評估和反饋機制，導致都市圈規(guī)劃難以應對新形勢的變化要求。此外，都市圈培育普遍缺乏協(xié)同實施考核機制，也間接制約都市圈的培育壯大。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、行政層級、財政實力、政策資源等差異，都市圈建設(shè)過程中普遍出現(xiàn)都市圈外圍城市合作積極性高、但話語權(quán)較低，而都市圈中心城市則因為缺少利益驅(qū)動和考核機制、積極性相對較低的現(xiàn)象。
三、現(xiàn)階段我國都市圈的內(nèi)涵特征?
建設(shè)現(xiàn)代化都市圈以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，實現(xiàn)要素自由流動和高效配置?；诋斍拔覈擎?zhèn)化進程、社會經(jīng)濟發(fā)展水平，應借鑒國際經(jīng)驗、立足我國國情，準確把握現(xiàn)階段我國都市圈的內(nèi)涵特征。
（一）都市圈的概念內(nèi)涵
2019年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》對都市圈的概念進行了明確界定，指出都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。由于對1小時通勤圈缺乏清晰界定，各地的認識還存在較大差異。
都市圈本質(zhì)是由職住、通勤關(guān)系形成的統(tǒng)一勞動力就業(yè)市場，作為關(guān)注完整城市功能的區(qū)域范圍，往往具有通勤聯(lián)系緊密、整體職住平衡的特征。結(jié)合國際經(jīng)驗及我國當前發(fā)展實際，現(xiàn)階段，我國都市圈主要指都市圈周邊城市組團至中心城市城區(qū)“門到門”通勤時間平均在1—2小時、“站到站”通勤時間在1小時左右的空間范圍，都市圈原則上以縣級行政區(qū)為單元、并跨越地級以上城市。從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈、品質(zhì)生活圈的統(tǒng)一（見圖1）。其中，交通通勤圈是基礎(chǔ)，是劃定都市圈范圍的主要依據(jù)，也是產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈、品質(zhì)生活圈的重要支撐。產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈是主體，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工布局、就業(yè)崗位分布的主要載體，也是統(tǒng)一市場圈和品質(zhì)生活圈的重要依托。統(tǒng)一市場圈是紐帶，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作、各類要素高效流通配置的重要平臺。品質(zhì)生活圈是目標，是培育現(xiàn)代化都市圈的追求方向，主要體現(xiàn)在都市圈內(nèi)公共服務均衡普惠、生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治等，品質(zhì)生活圈與交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈也是相互影響、相互促進。
（二）都市圈的主要特征
一是規(guī)模適度。規(guī)模適度可控是都市圈有序發(fā)展的基本條件。都市圈規(guī)模主要包括人口規(guī)模、面積范圍、經(jīng)濟規(guī)模等，其中都市圈面積是決定都市圈規(guī)模的重要依據(jù)。如果都市圈面積過大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大，難以起到協(xié)同發(fā)展的作用；反之，如果都市圈面積過小，又難以發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，失去培育都市圈的現(xiàn)實意義。根據(jù)都市圈概念和現(xiàn)階段內(nèi)涵，當前我國都市圈面積基本在2萬平方公里左右，主要分布在都市圈中心城市半徑50—80公里左右的空間范圍，常住人口規(guī)模主要集中在1400—2000萬人之間。
二是結(jié)構(gòu)得當?？茖W合理的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是都市圈發(fā)展的必要條件。從空間結(jié)構(gòu)上看，我國都市圈的空間結(jié)構(gòu)主要分為單中心布局和多中心布局兩種類型，單中心布局以南京都市圈、廣州都市圈和成都都市圈等為代表，主要圍繞都市圈內(nèi)一個中心城市分布，多中心布局則圍繞都市圈內(nèi)若干體量相當?shù)某鞘谐蔬B綿分布，以蘇錫常都市圈、廈漳泉都市圈等為典型代表。從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)上看，都市圈內(nèi)基本呈現(xiàn)“中心城市—節(jié)點城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，都市圈中心城市應著力推動產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，形成以現(xiàn)代服務經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，外圍中小城市形成以先進制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整體形成都市圈中心至外圍梯次分布、鏈式配套、有序競爭、相互融合的產(chǎn)業(yè)布局。
三是功能健全。2015年，中央城市工作會議指出，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。都市圈也應統(tǒng)籌生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能等多元功能，都市圈內(nèi)部城市共同構(gòu)成相互協(xié)作、功能分工的有機整體。生產(chǎn)功能主要依據(jù)都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，高效組織內(nèi)部生產(chǎn)活動，形成分工有序的產(chǎn)業(yè)鏈。生活功能主要體現(xiàn)在都市圈的公共服務、文化娛樂、消費場景等，要滿足人民生活需要，提升人民生活質(zhì)量和幸福感。生態(tài)功能主要體現(xiàn)在都市圈生態(tài)廊道、綠道、河湖水系以及大氣、土壤環(huán)境等協(xié)同共治，在一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，共建美麗都市圈。
四是效益突出。追求效益、提升效率是培育都市圈的應有之義，包括經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、資源利用效率等。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國都市圈經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，2022年我國10個典型都市圈的GDP占全國的26.3%，各都市圈GDP均占所在省份GDP總量的30%以上。同時，從都市圈內(nèi)部來看，中心城市的GDP基本占據(jù)整個都市圈的一半及以上，城市之間的經(jīng)濟效益差距仍然較大，未來在提升區(qū)域綜合經(jīng)濟效益、實現(xiàn)圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展方面仍存在較大的潛力和提升空間。
五是安全韌性。安全韌性是培育發(fā)展都市圈的底線要求。當前，超大特大城市面臨的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等風險隱患形勢嚴峻。培育發(fā)展都市圈需要通過發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，加快基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、要素資源向周邊流動、功能產(chǎn)業(yè)向周邊疏解，來促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此提升都市圈抵御自然災害和公共突發(fā)事件能力成為必然要求。未來亟待實施一系列都市圈韌性建設(shè)策略，包括加快構(gòu)建高韌性的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡、拓展社區(qū)公共服務跨區(qū)合作渠道、推動“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的跨界協(xié)同和應急能力建設(shè)等，以實現(xiàn)“多城聯(lián)防”和“全域韌性”的目標，共同增強都市圈的安全性和穩(wěn)定性。
四、“十五五”時期培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重點任務?
當前，我國都市圈正處在培育發(fā)展的關(guān)鍵時期。面向“十五五”，要按照《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》有關(guān)部署，堅持問題導向、立足發(fā)展實際，有序推進都市圈規(guī)劃評估、修編，因地制宜、突出效率、提升品質(zhì)、加強協(xié)同，著力提效交通通勤圈、打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、構(gòu)建品質(zhì)生活圈、建設(shè)統(tǒng)一市場圈。
（一）建立都市圈評價體系，開展都市圈規(guī)劃評估及修編
一是建立都市圈同城化評價體系，及時發(fā)布評價報告。同城化是都市圈的重要特征，也是衡量都市圈發(fā)展水平、發(fā)展階段的重要指標。“十五五”期間，建議有關(guān)行業(yè)主管部門從都市圈同城化內(nèi)涵出發(fā)，圍繞職住協(xié)同、通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)共保等方面（見表3），組織“十四五”及“十五五”時期重點培育的都市圈，定期開展都市圈同城化發(fā)展水平評價，及時發(fā)布評估報告、總結(jié)經(jīng)驗做法、找出短板弱項，為各地都市圈發(fā)展規(guī)劃評估、規(guī)劃修編等提供技術(shù)支撐。
二是開展都市圈發(fā)展規(guī)劃評估，適時組織規(guī)劃修編。在都市圈同城化評價基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理2019年《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》出臺以來，各地都市圈發(fā)展規(guī)劃編制、實施進展情況?！笆奈濉逼陂g重點培育的成都、福州、南京、長株潭等都市圈發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期均至2025年，有必要針對規(guī)劃的目標、執(zhí)行過程、效益作用和影響進行客觀系統(tǒng)的總結(jié)和評估，深入分析存在的堵點難點問題，對規(guī)劃的內(nèi)容、任務、舉措、機制等進行反思和調(diào)整，并在新一輪的規(guī)劃編制實施中及時修正糾偏。同時，結(jié)合“十五五”各級國民經(jīng)濟規(guī)劃編制契機，推動“十五五”期間重點培育的都市圈開展規(guī)劃編制工作，要在充分吸取先行地區(qū)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，深入研判國際環(huán)境、新型城鎮(zhèn)化和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)新趨勢、新特征，做好都市圈發(fā)展規(guī)劃與國家、省級、市級相關(guān)規(guī)劃的銜接，編制內(nèi)容突出針對性和可操作性。
（二）圍繞“硬投資”和“軟建設(shè)”，提效交通通勤圈
一是研究加大政策支持力度，推動都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聚焦擴大都市圈通勤服務供給，提高運營服務品質(zhì)，圍繞重點都市圈形成0.5—1小時通勤圈，研究超長期特別國債、“兩重”項目和“兩新”政策、地方政府專項債券等支持都市圈城際通勤效率提升。以優(yōu)化通勤供給為重點，推動沿都市圈客流主廊道、強化中心城市與周邊城市通勤聯(lián)系的城際鐵路、市域（郊）鐵路等建設(shè)，加強與其他軌道交通方式合理分工、銜接融合，完善都市圈軌道交通網(wǎng)絡，提升城際通勤效率。支持改造利用既有鐵路資源開行城際、市域（郊）列車。以充分挖掘和釋放既有鐵路運能為重點，加強既有鐵路資源盤活利用，推動具備條件的既有鐵路通過優(yōu)化局部改擴建、改造站臺站房、增建復線及聯(lián)絡線、增設(shè)車站等方式進行適應性改造，增強城際客運功能和運輸能力，公交化開行城際、市域（郊）列車。加快建設(shè)都市圈公路環(huán)線通道，全面暢通都市圈內(nèi)各類未貫通公路和瓶頸路段。
二是研究制定促進都市圈軌道交通可持續(xù)發(fā)展的政策舉措。順應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，進一步研究明確城際鐵路、市域（郊）鐵路功能定位，合理確定技術(shù)標準，有序推進建設(shè)實施，理順發(fā)展體制機制，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，創(chuàng)新運營服務模式，促進城際鐵路、市域（郊）鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。推動各地及時開展城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃評估及調(diào)整修訂，對已批復城際鐵路建設(shè)規(guī)劃、多層次軌道交通規(guī)劃等開展系統(tǒng)評估，重點對規(guī)劃目標、規(guī)劃方案、實施效果進行評估分析，對于規(guī)劃期限已到但經(jīng)調(diào)整具備繼續(xù)實施條件的城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃進行修訂，持續(xù)推動各項任務順利實施。
三是建立健全都市圈軌道規(guī)劃建設(shè)運營管理機制。創(chuàng)新都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)體制機制，加強跨省市項目規(guī)劃、建設(shè)、運營、要素保障等協(xié)調(diào)對接，完善相關(guān)政策法規(guī)、監(jiān)管制度及標準規(guī)范。推進運營管理創(chuàng)新，因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式；推動地方自主運營城際鐵路與干線鐵路實現(xiàn)跨線運營。推進城際鐵路與其他軌道方式安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容。
（三）推進分工協(xié)作取得實質(zhì)性突破，打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈
一是進一步強化都市圈產(chǎn)業(yè)分工。推動各城市功能互補，強化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、錯位布局，是我國培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的目標之一。超大特大城市要聚焦做優(yōu)做強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等核心功能，推動非核心功能向周邊地區(qū)疏解，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動制造業(yè)與服務業(yè)深度融合。都市圈周邊中小城市要充分依托土地、人力等綜合成本低的比較優(yōu)勢，全面提高綜合承載能力，主動承接中心城市產(chǎn)業(yè)功能外溢，圍繞主導產(chǎn)業(yè)深化構(gòu)建“研發(fā)+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”等新型協(xié)作關(guān)系，在協(xié)作中實現(xiàn)建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，避免同質(zhì)化惡性競爭，實現(xiàn)差異化定位、特色化發(fā)展，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈式配套的產(chǎn)業(yè)格局。
二是構(gòu)建都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺。借鑒南京、杭州都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)驗做法，成立都市圈主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，由政府組織、企業(yè)、研究機構(gòu)、專家團隊等主體共同參與，聚焦原材料、供應商、展銷、創(chuàng)新、人才、技術(shù)合作、招商、品牌等環(huán)節(jié)，聯(lián)合舉辦產(chǎn)業(yè)推介活動、發(fā)布產(chǎn)業(yè)動態(tài)，加強主導產(chǎn)業(yè)在都市圈各城市之間的緊密聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展，培育形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。探索聯(lián)合設(shè)立都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以轉(zhuǎn)移支付、直接投資、債券融資等方式為重點領(lǐng)域、重大項目提供支持。積極共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過政府間合作、政府與企業(yè)合作、企業(yè)間合作等模式組建園區(qū)開發(fā)平臺，借鑒成都都市圈及長三角G60科創(chuàng)走廊等經(jīng)驗，重點在臨界地區(qū)、交通廊道沿線地區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)良好地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者飛地園區(qū)，以園區(qū)為載體，提升承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，促進中心城市功能紓解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
三是進一步創(chuàng)新利益共享機制。選取產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、合作潛力大的都市圈作為試點，通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享等利益共享分配機制，強化都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力，打造利益共同體。探索共建園區(qū)、飛地園區(qū)、跨界合作示范區(qū)等不同合作形式的利益分配機制，依據(jù)各方投入產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)品價值鏈等，探索建立稅收征收方式、分成基數(shù)、比例標準和分配方式的新模式。探索增量、存量稅收分成機制，從稅收增量部分入手，對新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分在項目流轉(zhuǎn)地和項目受讓地之間進行分享；對存量項目在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的（比如企業(yè)遷建、總部搬遷等），實行定期基數(shù)返還、增量分成的財稅利益共享模式。
（四）扎實推進公共服務共建共享，構(gòu)建品質(zhì)生活圈
一是推動優(yōu)質(zhì)公共服務資源協(xié)同共享。加強都市圈基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌，推動超大特大城市與周邊城市中小學合作，成立基礎(chǔ)教育學校聯(lián)盟，建立和完善聯(lián)合教研、校外實踐、研學旅行等基礎(chǔ)教育資源共享機制，推動通過人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)開展遠程教育、培訓和交流，促進優(yōu)質(zhì)教學資源協(xié)同共享。建立都市圈職業(yè)教育聯(lián)盟，共同打造都市圈產(chǎn)學研一體化職教基地，推進師資、產(chǎn)學研、實習就業(yè)等全方位合作。優(yōu)化區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，創(chuàng)新醫(yī)療服務共享模式，推動超大特大城市三級醫(yī)院在都市圈周邊城市設(shè)置分支機構(gòu)。推進醫(yī)療服務協(xié)同共享，推動病歷跨地區(qū)、跨機構(gòu)互通共享，推動醫(yī)學檢驗檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機構(gòu)互認，探索建立都市圈定點醫(yī)院轉(zhuǎn)診機制、醫(yī)保定點互認機制和實時結(jié)算機制，建立醫(yī)療損害異地鑒定及醫(yī)患糾紛異地調(diào)解制度。
二是加快社會保障接軌銜接。提高都市圈社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移效率，加快推進醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險等順暢轉(zhuǎn)移和繳費年限互認，實現(xiàn)工傷保險互通互認、異地就醫(yī)和藥店刷卡直接結(jié)算服務。鼓勵聯(lián)建或跨市共建養(yǎng)老服務設(shè)施，開展多種形式的養(yǎng)老合作。支持養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模化連鎖化專業(yè)化發(fā)展，探索養(yǎng)老床位補貼跟隨人走、異地結(jié)算。推動公共租賃住房保障范圍覆蓋全部常住人口，推行住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款。探索建立財政支出統(tǒng)籌分擔機制，率先打破基本社會服務戶籍限制。
三是協(xié)同開展跨區(qū)域社會治理。搭建都市圈政務服務“一網(wǎng)通辦”服務平臺，持續(xù)提升都市圈政務服務協(xié)同發(fā)展水平和能力，推動多領(lǐng)域、多部門、各城市服務事項“同事同標”，推動高頻涉企便民服務事項異地通辦，編制出臺事項清單。大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務”服務，開設(shè)都市圈辦理專窗，探索建立都市圈一體化企業(yè)登記綠色通道。建立健全治安維穩(wěn)、行政執(zhí)法等協(xié)作機制，加強交界地區(qū)城市管理聯(lián)動，協(xié)同加強流動人口管理和服務，消除公共安全盲區(qū)。
（五）打破地域分割和市場壁壘，建設(shè)統(tǒng)一市場圈
一是推進都市圈要素市場一體化。推動人力資源市場一體化，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索都市圈內(nèi)城市戶籍準入年限同城化累積互認，推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務平臺共建。推動土地要素市場一體化，推動都市圈農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標跨行政區(qū)交易和配置。統(tǒng)籌用地指標管理方式，在毗鄰地區(qū)、同城化先行區(qū)等特別功能區(qū)，共建“指標池”，增強跨區(qū)域項目用地保障能力。推動金融服務一體化，探索設(shè)立都市圈一體化發(fā)展投資基金，鼓勵社會資本參與基金設(shè)立和運營，推進都市圈城市商業(yè)銀行互設(shè)分支機構(gòu)，推動融資擔保、小額貸款、融資租賃等業(yè)務同城化。建立統(tǒng)一的技術(shù)市場，構(gòu)建都市圈綜合性技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場以及專業(yè)化技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易平臺，促進科技成果規(guī)范有序交易流轉(zhuǎn)，鼓勵發(fā)展跨地區(qū)技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易中介服務，率先實行“創(chuàng)新券”都市圈通用通兌。
二是整合打造都市圈要素資源交易平臺。統(tǒng)一異地市場準入制度與考核標準，打造集土地使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、人才、資金等數(shù)據(jù)信息于一體的綜合性管理平臺，在數(shù)據(jù)集成基礎(chǔ)上設(shè)立多個專業(yè)特色子平臺，推動要素資源跨區(qū)統(tǒng)一管理、配置和交易?！笆逦濉逼陂g，重點打造科技資源共享及技術(shù)交易市場一體化平臺，建設(shè)跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)交易大數(shù)據(jù)中心，提高都市圈科技研發(fā)水平和科技成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量，建立“共享用工”“周末人才”等供需平臺，通過柔性引才引智方式滿足都市圈各類企業(yè)在解決個性難題上的人才需求等。
三是協(xié)同優(yōu)化都市圈營商環(huán)境。建立都市圈經(jīng)營主體維權(quán)服務平臺，加強對經(jīng)營主體的指導和服務，依法反映行業(yè)訴求，共同維護公平競爭的市場環(huán)境。構(gòu)建都市圈營商環(huán)境交流平臺，搭建都市圈政商交流渠道，通過面對面溝通、“零距離”交流，了解企業(yè)發(fā)展中存在的實際困難和問題。搭建科技創(chuàng)新服務平臺，加快構(gòu)建眾創(chuàng)空間、孵化器等科技創(chuàng)新載體，促進科技創(chuàng)新發(fā)展，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。
來源：行政管理改革
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