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各區(qū)、市人民政府，市政府各部門，市直各單位：
為全面加強(qiáng)我市政府性債務(wù)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))、《山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》(魯政發(fā)〔2014〕23號(hào))要求，結(jié)合我市實(shí)際，制定本實(shí)施意見。
一、規(guī)范政府舉債融資機(jī)制
?。ㄒ唬┮?guī)范政府舉債主體和方式。市政府可在國務(wù)院批準(zhǔn)的政府債務(wù)限額內(nèi)適度舉借債務(wù)，區(qū)（市）政府確需舉借債務(wù)的由市政府代為舉借，按規(guī)定轉(zhuǎn)貸相關(guān)區(qū)（市）使用。劃清政府與企業(yè)的界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。政府舉借債務(wù)采取政府債券方式。
?。ǘ┓诸惞芾碚畟鶆?wù)。政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借一般債務(wù)的，通過發(fā)行一般債券融資舉借，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借專項(xiàng)債務(wù)的，通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資舉借，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
?。ㄈ┩貙捳谫Y渠道。推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。投資者按照市場化原則出資,按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。鼓勵(lì)各類經(jīng)濟(jì)組織以股權(quán)投資、租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式參與有收益的公益性項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。
（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。對(duì)于新發(fā)生的或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，各區(qū)（市）、各部門不得以任何形式為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保。
二、加強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理
?。ㄒ唬?shí)行政府債務(wù)限額管理。政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模均納入限額管理。政府負(fù)有償還責(zé)任且需通過財(cái)政資金償還的外貸，納入政府債務(wù)限額管理；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的外貸，不納入政府債務(wù)限額管理。市政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)確定市、區(qū)（市）政府債務(wù)規(guī)模，報(bào)市人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。各區(qū)（市）政府債務(wù)限額由市財(cái)政部門綜合考慮各區(qū)（市）財(cái)力狀況、債務(wù)率、項(xiàng)目資金需求等因素測算并報(bào)市政府批準(zhǔn)。
（二）規(guī)范舉債程序和資金用途。市、區(qū)（市）政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借債務(wù)，須報(bào)經(jīng)市、區(qū)（市）人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
（三）加強(qiáng)政府債務(wù)預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時(shí)可采取借新還舊的辦法償還。將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，通過對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實(shí)現(xiàn)后即予歸還。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。有關(guān)部門、有關(guān)單位要將政府性債務(wù)收支納入本部門、本單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
三、控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
?。ㄒ唬┙鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。市財(cái)政部門根據(jù)國家、省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和各區(qū)（市）一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標(biāo)，考核評(píng)估各區(qū)（市）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（市）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，建立約談制度。列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（市）要認(rèn)真排查債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作方案，嚴(yán)格舉債投資項(xiàng)目審批，加大償債力度，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的區(qū)（市），要合理控制債務(wù)余額規(guī)模和增長速度。
?。ǘ┙∪珎鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。有關(guān)區(qū)（市）、有關(guān)部門要對(duì)使用政府債務(wù)資金新建項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算的償債能力和有收益項(xiàng)目的收益預(yù)期進(jìn)行客觀評(píng)估；對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金使用和償債收益要予以監(jiān)管，在確保債務(wù)資金安全使用的同時(shí)，督促使用單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、統(tǒng)籌安排償債資金，確保償債資金和收益不被挪用；對(duì)存量或有債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目和償債收入要進(jìn)行有效監(jiān)督，將政府連帶償債責(zé)任降到最低限度。
?。ㄈ┙鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。按照分級(jí)負(fù)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的原則，各區(qū)（市）政府對(duì)本區(qū)（市）舉借的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，市政府實(shí)行不救助原則。各區(qū)（市）政府要落實(shí)償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，制定應(yīng)急處置預(yù)案，確保不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。市、區(qū)（市）政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)；確實(shí)難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，同時(shí)及時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，積極化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。要健全完善償債準(zhǔn)備金制度，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四、妥善處理政府存量債務(wù)
?。ㄒ唬┣袑?shí)履行政府債務(wù)償還責(zé)任。對(duì)甄別后納入財(cái)政預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，屬于公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由市、區(qū)（市）政府統(tǒng)籌安排包括債券資金在內(nèi)的預(yù)算資金償還，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)；屬于非公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由舉借債務(wù)的部門和單位通過壓減預(yù)算支出等措施償還，暫時(shí)難以壓減的可用財(cái)政資金先行墊付，并在以后年度部門和單位預(yù)算中扣回。剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
?。ǘ┓e極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，在2017年年底前，由市財(cái)政部門在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券予以置換。同時(shí)，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、重組債務(wù)等方式，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。
?。ㄈ┮婪ㄍ咨铺幹没蛴袀鶆?wù)。市、區(qū)（市）政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，要將代償資金納入預(yù)算管理，并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)。對(duì)因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財(cái)政資金，相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破政府債務(wù)限額的前提下，由相關(guān)部門或單位報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新簽訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。市、區(qū)（市）政府通過政府和社會(huì)資本合作等方式減少政府債務(wù)余額后，騰出的政府債務(wù)限額空間要優(yōu)先用于代償或轉(zhuǎn)化上述或有債務(wù)。
五、確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資建設(shè)
?。ㄒ唬┖侠砜刂迫谫Y需求。有關(guān)區(qū)（市）、有關(guān)部門要認(rèn)真組織核實(shí)在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（市）、部門要從嚴(yán)控制在建項(xiàng)目后續(xù)投資規(guī)模，確需繼續(xù)建設(shè)的，要加強(qiáng)項(xiàng)目投資預(yù)算審核和項(xiàng)目管理，通過資產(chǎn)置換等市場化方式多渠道籌集建設(shè)資金，盡量控制投資規(guī)模，降低在建項(xiàng)目建設(shè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
?。ǘ┍Ｕ显诮?xiàng)目續(xù)建資金。對(duì)需要納入政府債務(wù)的在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求，要在確定每年新增政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目的續(xù)建和收尾。確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的在建項(xiàng)目，要積極通過政府與社會(huì)資本合作等方式解決后續(xù)融資問題。
六、加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)管理的組織保障
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)（市）、各部門要嚴(yán)格按照國家、省的部署要求，切實(shí)擔(dān)負(fù)起政府性債務(wù)的管理責(zé)任。政府主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。要建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政歸口管理、部門分工協(xié)作的工作機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門要完善債務(wù)管理制度,充實(shí)債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批,從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高區(qū)（市）的新開工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資;審計(jì)部門要依法加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，將政府性債務(wù)納入對(duì)區(qū)（市）政府和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。
?。ǘ┩晟婆涮状胧?。加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府收支及資產(chǎn)、負(fù)債情況。建立地方政府性債務(wù)公開制度，依法依規(guī)向社會(huì)公開政府性債務(wù)相關(guān)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。要強(qiáng)化債權(quán)人約束，金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向各級(jí)政府提供融資，不得要求政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失和法律責(zé)任。
（三）強(qiáng)化監(jiān)督管理。各級(jí)各部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。對(duì)企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保。要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。建立考核問責(zé)機(jī)制，將政府性債務(wù)納入政績考核范圍，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
青島市人民政府
2016年7月14日
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