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市直各部門、各有關(guān)單位法制機構(gòu)：

為推進市政府合同合法性審查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高送審合同質(zhì)量，提升合法性審查工作效率，有效防范市政府簽約履約法律風(fēng)險，結(jié)合工作實際，市司法局研究制定了《市政府合同合法性審查工作指引》?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真參照執(zhí)行。

青島市司法局

2022年7月26日

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市政府合同合法性審查工作指引

為推進市政府合同合法性審查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高送審合同質(zhì)量，提升審查工作效率，有效防范市政府簽約履約法律風(fēng)險，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和市政府合同審查的有關(guān)規(guī)定，制定本工作指引。

?一、適用范圍

以市政府名義對外簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄、意向書等契約性法律文件（以下簡稱“合同”）。

合同報送市政府批準(zhǔn)前,牽頭單位應(yīng)當(dāng)將擬簽訂的合同文本提請市司法局進行合法性審查。按照市長碰頭會議要求，對以市政府名義簽署的框架性合作協(xié)議或備忘錄，不含有具體實質(zhì)性內(nèi)容或約束力條款的，經(jīng)市司法局合法性審查后，按照市政府文件審簽流程辦理，原則上不再提交常務(wù)會議研究。

二、基本原則

合法性審查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和相關(guān)政策規(guī)定，遵循合法、審慎、公平和誠實信用原則,注重規(guī)范性、完整性、可行性和效率性，預(yù)防和避免簽訂及履行過程中的法律風(fēng)險，保障國有資產(chǎn)、財政資金的安全，促進自然資源、公共資源的有效利用。

原則上，市政府對外僅簽訂戰(zhàn)略性、意向性合同。

三、文件依據(jù)

（一）《青島市人民政府關(guān)于印發(fā)<青島市人民政府工作規(guī)則>的通知》（青政發(fā)〔2022〕9號）；

（二）《青島市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強市政府戰(zhàn)略合作協(xié)議管理工作的通知》(青政辦字〔2014〕72號)；

（三）《青島市人民政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范市政府合同簽訂有關(guān)事宜的通知》（青政辦字〔2017〕28號）；

（四）《青島市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強市政府合作協(xié)議管理工作的通知》（青政辦字〔2019〕75號）；

（五）《青島市司法局關(guān)于以市政府名義對外簽訂合同有關(guān)注意事項的通知》（青司法〔2020〕7號）；

（六）《2021年市長碰頭會議確定事項》（2021-03）。

四、程序?qū)彶?/strong>

(一)送審材料

牽頭單位送審時應(yīng)當(dāng)提交以下材料：

1.送審函(格式見附件1)；

2.合同文本(送審稿)（格式見附件2）。如需提交市政府常務(wù)會議研究，需提供符合會議格式要求的關(guān)于合同起草情況的匯報（合同文本作為匯報附件）；

3.牽頭單位法制機構(gòu)出具的合法性初審意見書(格式見附件3)；

4.牽頭單位法律顧問出具的合法性審查意見書；

5.牽頭單位集體研究或者討論的情況記錄（會議紀(jì)要或會議記錄）；

6.各相關(guān)單位出具的書面意見及意見采納情況。對相關(guān)單位提出的意見，送審單位應(yīng)當(dāng)采納，未采納或者未完全采納的，應(yīng)當(dāng)作出說明（意見采納情況可一并體現(xiàn)在送審函中，也可單獨作說明）；

7.涉及市場主體的，應(yīng)當(dāng)提交書面公平競爭審查表（格式見附件4）；

8.相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章、政策依據(jù)和背景資料；

9.其他需要提交的材料。

為提高合同起草質(zhì)量，原則上使用青政辦字〔2017〕28號文件提供的合同文本參考格式，國家已制定示范或者參考文本、上級政府或者部門已確定合同文本的除外。牽頭單位應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)而不依賴對方當(dāng)事人起草合同文本。

?(二)審查時限

市司法局自收到全部送審材料之日起7個工作日內(nèi)出具書面法律審查意見;情況復(fù)雜的,可以延長5個工作日。送審材料不齊全或者不符合要求的,市司法局應(yīng)當(dāng)要求牽頭單位限期補送，逾期未補齊的，可以將送審材料退回。

審查過程中，存在下列影響審查情形之一的，可以中止審查，待相關(guān)情形消除后恢復(fù)審查：

1.需要補充送審材料的；

2.需要征求其他有關(guān)單位意見的；

3.需要重新磋商合同有關(guān)內(nèi)容的；

4.需要組織法律顧問或者專家論證的；

5.需要中止審查的其他情形。

五、主體審查

（一）政府方主體

堅持“權(quán)責(zé)一致”原則，根據(jù)合同內(nèi)容確定簽約主體。合同內(nèi)容不涉及市政府事權(quán)的，不得以市政府名義對外簽訂。合同內(nèi)容涉及區(qū)（市）事權(quán)的，應(yīng)當(dāng)征求區(qū)（市）意見或者視情將區(qū)（市）增列為一方當(dāng)事人。

（二）對方當(dāng)事人主體

牽頭單位應(yīng)當(dāng)充分了解對方當(dāng)事人主體資質(zhì)、信用、履約能力等情況，必要時可以委托專業(yè)機構(gòu)進行盡職調(diào)查。

1.對方當(dāng)事人是否明確。如合同中出現(xiàn)兩個及以上相對方的表述，應(yīng)當(dāng)審查是否為同一主體,如是同一主體，應(yīng)表述一致，以免引發(fā)歧義；如非同一主體，應(yīng)當(dāng)以刪減或者增列為合同主體方式予以調(diào)整。

2.對方當(dāng)事人主體資質(zhì)。不得與不具有獨立承擔(dān)權(quán)利義務(wù)能力的臨時機構(gòu)、分支機構(gòu)或者內(nèi)設(shè)機構(gòu)等簽訂合同?？梢酝ㄟ^以下平臺查詢主體資質(zhì)信息：

查詢企業(yè)：國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。

查詢事業(yè)單位：事業(yè)單位在線。

查詢其他社會組織：中國社會組織政務(wù)服務(wù)平臺

查詢組織機構(gòu)代碼：全國組織機構(gòu)統(tǒng)一社會信用代碼數(shù)據(jù)服務(wù)中心。

商業(yè)查詢平臺：天眼查、企查查。

在外國登記注冊的對方當(dāng)事人，國內(nèi)相關(guān)查詢系統(tǒng)無法查詢，牽頭單位注意通過其他渠道查詢。

????3.對方當(dāng)事人是否涉訴、破產(chǎn)查詢平臺：中國裁判文書網(wǎng)、全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)。

六、內(nèi)容審查

（一）合同內(nèi)容是否有法律和政策風(fēng)險

1.合同內(nèi)容不得違反法律法規(guī)規(guī)章、政策的規(guī)定，不得超越職權(quán)范圍或者損害國家、集體、第三人利益。

2.合同內(nèi)容不得對國有資產(chǎn)、財政資金的安全和自然資源、公共資源的有效利用產(chǎn)生不利影響。

3.合同內(nèi)容不得有違規(guī)提供擔(dān)保、違反公平競爭原則的排他性內(nèi)容。

4.合同內(nèi)容不得有約定第三方承擔(dān)義務(wù)或者處分第三方權(quán)利的內(nèi)容。根據(jù)合同的相對性原則，第三方非合同當(dāng)事人，不受合同的約束，該類約定可能引發(fā)履約風(fēng)險、項目合作事項的不確定性風(fēng)險。

5.合同有附件的，應(yīng)當(dāng)審查附件內(nèi)容的合法性和前后一致性，若存在與主合同約定不一致或者沖突的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

（二）法律關(guān)系是否清晰明確

合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)堅持依法合規(guī)、權(quán)利義務(wù)相一致的原則,注意各方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系是否清晰明確，權(quán)利義務(wù)是否對等。

（三）政府支持事項是否合法并確定可落實

政府不作保證或者承諾，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外。如政府需要對合作事項給予支持，相關(guān)事項多集中在土地、房產(chǎn)、規(guī)劃、財政資金使用、提供政策優(yōu)惠等方面。應(yīng)注意審查：

1．政府方提供的支持是否有相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)章和政策依據(jù)，不得有違反或者限制市場公平競爭的排他性、獨占性內(nèi)容。

2.應(yīng)充分考慮政府方履約能力。給予資金等支持的，應(yīng)確定資金來源，可以約定根據(jù)項目審批、建設(shè)進度等分期兌現(xiàn),防止對方空洞承諾；給予土地、房屋等固定資產(chǎn)支持的，可以作出不得改變用途、進行出租、設(shè)定抵押、提供擔(dān)保等有損合同目的實現(xiàn)的約定。

3.應(yīng)明晰對方當(dāng)事人項目責(zé)任。涉及合作項目的，應(yīng)盡量明確對方當(dāng)事人推動項目實施的進度、規(guī)模和完成時間，防范項目擱置和合作風(fēng)險。

合法性審查一般不對合同涉及的技術(shù)、金額等業(yè)務(wù)方面的內(nèi)容進行審查。

（四）合理確定合同期限和生效時間

協(xié)議期限不宜過長，一般不超過5年，可以約定期滿后根據(jù)情況另行協(xié)商續(xù)簽。應(yīng)注意，在協(xié)議中一般不約定合同到期后的自動續(xù)期條款，以規(guī)避合同履行風(fēng)險。

合同所涉及合作項目按規(guī)定應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門辦理審批手續(xù)的，可以將通過審批并取得相關(guān)許可或者批復(fù)文件作為合同生效的前置條件，避免因?qū)徟Y(jié)果的不確定性而影響合同履行。

（五）爭議解決方式

以市政府名義對外簽訂的合同多為戰(zhàn)略性、意向性的合同，一般不設(shè)定爭議解決條款。如確需約定解決爭議方式，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇本地法院或者仲裁機構(gòu)，遇特殊情況必須選擇境外仲裁機構(gòu)的，要研究分析該機構(gòu)的仲裁規(guī)則，約定優(yōu)先適用我國法律和仲裁規(guī)則。

（六）涉外合同注意事項

1.關(guān)于簽約地點。應(yīng)盡量避免選擇外國的地點作為合同的簽約地點，以免該地成為域外法律適用的連接點。

2.關(guān)于法律適用和爭議解決。如需約定爭議解決條款，應(yīng)盡量約定適用中國大陸法律，如發(fā)生爭議的向中國大陸法院訴訟解決。

3.關(guān)于文本翻譯。協(xié)議文本以外文起草的，牽頭部門應(yīng)當(dāng)請專業(yè)人員翻譯為中文后就中文文本送審。中文文本與外文文本不一致的，盡量約定以中文文本為準(zhǔn)。

牽頭單位法制機構(gòu)要切實擔(dān)負(fù)起合法性初審職責(zé)，從合同格式是否正確、內(nèi)容是否合法合規(guī)、送審材料是否齊全、法律和政策依據(jù)是否齊備等方面認(rèn)真審查，嚴(yán)格把關(guān)，并加強對本單位各業(yè)務(wù)處室合同起草、簽署、送審等工作的指導(dǎo)。

七、審查結(jié)果

市司法局根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改等意見建議：

1.合同主體適格，內(nèi)容符合法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定，程序履行完備，出具合法的審查意見；

2.合同主體不適格的，出具不予簽訂意見；

3.合同相關(guān)內(nèi)容不符合法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定的，指出存在的問題及理由，建議修改、不予簽訂或者視情作出風(fēng)險提示。

未經(jīng)市司法局審查或者經(jīng)審查不合法的,不得以市政府名義對外簽訂。經(jīng)市司法局合法性審查后,又對合同內(nèi)容進行實質(zhì)性變更的,牽頭單位應(yīng)當(dāng)按程序重新提請合法性審查,并注明變更內(nèi)容、說明理由，可視情簡化審查程序。

合法性審查意見作為供市政府批準(zhǔn)合同內(nèi)容的重要依據(jù)，系內(nèi)部審查文件，不得交與合同對方當(dāng)事人和其他無關(guān)人員，并按檔案管理規(guī)定存檔、保管。

八、文本備案

牽頭單位應(yīng)當(dāng)在合同簽訂后10個工作日內(nèi)，將合同正本復(fù)印件報市司法局備案（格式見附件5）。自市司法局出具合法性審查意見之日起60日內(nèi)未能簽訂的,應(yīng)當(dāng)向市司法局書面說明理由。

牽頭單位要定期對合同履行情況進行梳理,排查法律風(fēng)險, 對發(fā)現(xiàn)的潛在法律風(fēng)險,要依法、及時、妥善處理。

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